II OSK 935/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.M., O.M., D.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 64/22 w sprawie ze skarg N.M., O.M., D.M. i A.M. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2022 r., II SAB/Po 64/22 oddalił skargi N. M. oraz małoletniego O. M., małoletniej D. M. i małoletniej A. M., działających przez N. M. jako przedstawiciela ustawowego, na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismami z 14 stycznia 2022 r. N. M., obywatelka Ukrainy, oraz małoletni O. M., małoletnia D.M. i małoletnia A. M., działający przez N. M. (matkę), wnieśli skargi na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wyjaśnili, że wnioski, w których wystąpili o ww. zezwolenie, wpłynęły do organu 21 grudnia 2021 r. Wojewoda Wielkopolski nie tylko nie wydał żądanej decyzji, co powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki stosownie do art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a., w zw. z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c., ale również nie wezwał skarżących do uzupełnienia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. braków formalnych podań, którymi te były obarczone. Skargi zostały poprzedzone ponagleniami złożonymi 12 stycznia 2022 r. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu do wydania decyzji w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedziach na skargi Wojewoda Wielkopolski wniósł o ich oddalenie. Organ wskazał na zasady obliczania terminu wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wynikające z ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), dalej: u.z.u.c., która weszła w życie 29 stycznia 2022 r. Zauważył również, że od dnia złożenia przez skarżących wniosków o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy do dnia wniesienia skarg minęło zaledwie 25 dni, co nie pozwala przypisać organowi naruszenia prawa. Wojewoda Wielkopolski zwrócił również uwagę, że wskazany w przepisach termin załatwienia sprawy nie rozpoczął biegu, ponieważ wnioski nie zostały złożone osobiście. Przy ich rozpatrywaniu obowiązuje kolejność wpływu do Urzędu. Postanowieniami z 23 lutego 2021 r., II SAB/Po 65/22, II SAB/Po 66/22 i II SAB/Po 67/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył sprawy prowadzone pod ww. sygn. akt ze sprawą II SAB/Po 64/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Oddalając skargi wyrokiem z 11 marca 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że ich przedmiotem jest przypisywana Wojewodzie Wielkopolskiemu bezczynność, niemniej zarzut taki jest niezasadny, albowiem organ nie dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosków skarżących o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem Sądu I instancji, zmiana przepisów wprowadzona u.z.u.c. nie ma wpływu na ocenę bezczynności organu w sprawie poddanej kontroli Sądu, albowiem ta jest oceniana na dzień wniesienia skargi. Nie ma wątpliwości, że wnioski skarżących wszczęły postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i toczyły się one do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracyjne powinny działać wnikliwie i szybko. Z art. 35 § 1 k.p.a. wynika, że organy powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do opisanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazał Sąd I instancji, specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga w pierwszej kolejności złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami, stosownie do art. 98, art. 105 i art. 106 u.c. Ponadto, organ zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami przed wydaniem decyzji, a organy te mają termin na udzielenie informacji, który wynosi od 30 do 60 dni, co sprawia, że przedmiotowe postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wobec tego, że wnioski skarżących wpłynęły do organu 21 grudnia 2021 r. i od tej daty rozpoczął się bieg miesięcznego terminu na załatwienie spraw, skargi z 14 stycznia 2022 r. zostały złożone, kiedy nie upłynął jeszcze termin do wydania decyzji, co nakazywało Sądowi orzec o oddaleniu skarg na podstawie art. 151 p.p.s.a. N.M. w imieniu własnym oraz w imieniu małoletniego O. M., małoletniej D. M. i małoletniej A. M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wynikające ze zignorowania przez Sąd I instancji bezczynności organu polegającej na tym, że pomimo iż organ już w grudniu 2021 r. widział, że wnioski skarżących zawierają braki formalne (brak osobistego stawiennictwa), nie wezwał do ich usunięcia, chociaż był do tego zobowiązany i powinno to nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1); 2) art. 57 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec tego, że Sąd I instancji zastosował wobec skarżących negatywne następstwa procesowe z tytułu niewskazania ścisłej podstawy prawnej (skarżący wskazali jako podstawę prawną rozstrzygnięcia "bezczynność" - art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., nie zaś "przewlekłość" - art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), mimo że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, w konsekwencji czego Sąd oddalił skargę na bezczynność w sytuacji, w której organ nie załatwił sprawy ani na dzień złożenia skargi, ani na dzień rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot jest określony zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stanem bezczynności, zakwestionowanym uprzednio złożonym ponagleniem. Definicja "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazuje, że uważać trzeba za nią stan, w którym organ administracji publicznej nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest zatem łączne wystąpienie dwóch przesłanek: istnienie ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania przez organ administracji oraz niezastosowanie się do niego przez tenże organ w terminie wyznaczonym przez przepisy kształtujące sposób jego postępowania. Zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do dokonania w tym przedmiocie stosownych ustaleń. W kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów i wspierającej je argumentacji wymaga równocześnie podkreślenia, że merytoryczna ocena zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Według stanu na ten moment należy badać, czy sposób zachowania organu odpowiada sytuacji, do której nawiązał ustawodawca w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W razie stwierdzenia bezczynności, sąd, uwzględniając skargę, zobowiązany jest zastosować środki wymienione art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., poddając swojemu rozważeniu również zasadność skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na bezczynność organu, oznaczające oparcie przez sąd rozstrzygnięcia zamieszczonego w wyroku na dyspozycji art. 151 p.p.s.a., a nie art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., może więc nastąpić wyłącznie w sytuacji ustalenia, że według stanu na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje bezczynny. Stanowisko, zgodnie z którym moment wniesienia skargi ma decydujące znaczenie dla oceny zachowania organu, które zostało objęte skargą, ma charakter ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny jest adekwatny tak dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi odnoszonej do istnienia przedmiotu zaskarżenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022/3/34), jak i dla oceny, czy sprawa ma charakter "sprawy niezałatwionej" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79 i z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, a także wyrok NSA z 1 września 2022 r., II OSK 791/22, wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., II OSK 1966/21; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; wyrok NSA z 10 listopada 2020 r., II OSK 514/20). Pogląd, że jeżeli sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie pozostawał w bezczynności, to powinien skargę na bezczynność oddalić, jest aprobowany również w piśmiennictwie (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016, s. 876). Z punktu widzenia powyższych zasad nie cechuje się wadliwością ocena prawna przyjęta w zaskarżonym wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że postawiony przez skarżących zarzut pozostawania Wojewody Wielkopolskiego w bezczynności był nieuzasadniony, albowiem w dacie wniesienia skarg (14 stycznia 2022 r.) nie został przekroczony termin załatwienia spraw zainicjowanych wnioskami z 21 grudnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na datę wniesienia przez skarżących skarg, Sąd I instancji, poddając rozważeniu sformułowane w nich zarzuty zwracające uwagę na odstąpienie przez organ od podjęcia wymaganych czynności w sprawie regulowanej przepisami działu V u.c. nie mógł uwzględnić dyspozycji art. 112a § ust. 1 u.c. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 13 u.z.u.c. przewidującego, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, jak i art. 13 ust. 3 u.z.u.c. Stosowanie zasad ogólnych dotyczących określenia terminu, w jakim sprawa administracyjna załatwiana w formie decyzji administracyjnej powinna zostać przez organ rozpatrzona (art. 35 § 3 k.p.a.), uzasadniało w konsekwencji trafne przyjęcie przez Sąd, że rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przez właściwego wojewodę powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w wyjątkowym przypadku, gdyby sprawa miała charakter szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Tego rodzaju obowiązek w oczywisty sposób nie mógł zaś zostać naruszony przez Wojewodę Wielkopolskiego, jeżeli niesporne ustalenia w kontrolowanej sprawie wskazywały na to, że skargi zostały wniesione 24. dnia biegu terminu wyznaczonego datą złożenia wniosków, co sprawiało, że organowi nie jest możliwe przypisanie pozostawania w stanie bezczynności. Nie można nie podzielić argumentacji skargi kasacyjnej opartej na wskazaniu, że naruszenie wymagania przewidzianego w art. 105 ust. 2 u.c. polegającego na niezłożeniu wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, uniemożliwiało ich merytoryczne rozpoznanie, toteż posiadanie przez organ wiedzy o tejże okoliczności powinno stwarzać podstawę do zainicjowania procedury przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a. w zakresie wezwania skarżących do osobistego stawiennictwa, co powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki po wpływie złożonych w sposób wadliwy wniosków. Jakkolwiek zasadnie w piśmiennictwie zauważa się, że norma art. 35 § 1 k.p.a., odczytywana łącznie z kodeksową zasadą ogólną określoną w art. 12 § 1 k.p.a. wskazuje, że sprawy nie powinny być przetrzymywane bez nadania im biegu, co w praktyce sprzeciwia się praktyce odkładania załatwienia sprawy do dnia upływu ustawowego terminu jej załatwienia (por. R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, nr 1, s. 3), tym niemniej niezałatwienie sprawy w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być utożsamiane z samym nieprzystąpieniem w sposób bezzwłoczny do jej rozpoznawania, przez co skarga na bezczynność nie może służyć wymuszeniu podjęcia przez organ czynności procesowych w celu zabezpieczenia zachowania terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. O ile Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje poglądu Wojewody Wielkopolskiego, że bieg terminu do załatwienia sprawy nie rozpoczyna się w razie złożenia przez stronę wniosku zawierającego braki formalne, o tyle podziela stanowisko, zgodnie z którym skarga na bezczynność nie stanowi środka prawnego posiadającego charakter prewencyjny, tj. nie służy zapobieganiu potencjalnej bezczynności organu. Przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji administracyjnej, pomimo upływu terminu załatwienia sprawy i kierowanie się przez Sąd I instancji takim znaczeniem wskazanego pojęcia w kontrolowanym postępowaniu nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzasadniony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 57 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji miał podstawy, by wniesione przez skarżących skargi zakwalifikować jako skargi na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a nie jako skargi na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarżący zarzucili w skargach Wojewodzie Wielkopolskiemu bezczynność. Zostały one poprzedzone ponagleniami, w których postawiony organowi zarzut bezczynności odwoływał się jednoznacznie do treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarówno skargi, jak i poprzedzające je ponaglenia zostały sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), reprezentującego skarżących. Sąd I instancji kierując się tak określonym zakresem przedmiotowym skarg i stanem spraw, których one dotyczyły, nie miał powodów, by sporne postępowania poddawać rozważeniu pod względem ich przewlekłości. Bezczynność i przewlekłość są odrębnymi postaciami zjawiskowymi nieterminowego działania organu administracji publicznej, które nie mogą być ze sobą utożsamiane. Jak wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że organ powinien dysponować zawsze realnym i dostosowanym do konkretnych okoliczności czasem potrzebnym do załatwienia sprawy. Wbrew odmiennej ocenie autora skargi kasacyjnej, w odniesieniu do spraw zainicjowanych złożonymi przez skarżących wnioskami o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nieuzasadniony pozostaje pogląd, że sprawy te dało się załatwić niezwłocznie (art. 35 § 2 k.p.a.). Obiektywnie nie zachodziły również warunki, by Wojewoda Wielkopolski uczynić to mógł w terminie krótszym, niż kodeksowym (art. 35 § 3 k.p.a.). Niezależnie, czy organowi zarzucana jest bezczynność, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd, na co wskazują wcześniejsze uwagi, w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., formułując swoją wypowiedź, zobowiązany jest uwzględnić stan sprawy, jaki występuje w niej w momencie wniesienia skargi. Odrzucić należy z tego względu pogląd skarżących, że pomimo wniesienia skarg w styczniu 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł pominąć, iż wnioski skarżących w dacie orzekania (marcu 2022 r.) pozostawały nierozpatrzone, co pozwalałoby działania Wojewody Wielkopolskiego ocenić jako przewlekłe. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.