III OSK 2105/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/21 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 26 kwietnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.19.2020.MKW.5 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1083/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę A.S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, Dyrektor, GDOŚ) z 26 kwietnia 2021 r., nr DOOŚ-WDŚZIL.420.19.2020.MKW.5 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A.S. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i niepodjęcie przez organy administracji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wszystkich stron postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo niespełnienia przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie oświadczono, że skarżący kasacyjnie nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zarówno organy administracji, jak i Sąd nie zbadały w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, uznając za wiarygodne i prawdziwe twierdzenia oraz oświadczenia inwestora bez dokonania ich należytej weryfikacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ograniczył się do powtórzenia deklaracji inwestora co do planowanego przedsięwzięcia i nie podjął jakiejkolwiek próby skonfrontowania tychże deklaracji z rzeczywistością. W ocenie skarżącego kasacyjnie takie działanie nie może być uznane za prawidłowe i zgodne z dyrektywami prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważono, że organy ani Sąd nie powołały się na jakiekolwiek dane, które potwierdzałyby, że sporna inwestycja rzeczywiście wpłynie na poprawę bezpieczeństwa na przejazdach czy upłynnienie ruchu pociągów. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym, może być dokładnie odwrotnie, jednakże rolą skarżącego nie jest przedstawianie danych na poparcie lub obalenie twierdzeń inwestora, ale to inwestor winien przedstawić dane oraz analizy na poparcie swoich tez, ewentualnie, w przypadku niewykonania powyższego, organy administracji winny wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień oraz przedstawienia dowodów lub powinny we własnym zakresie w ramach własnych kompetencji oraz obowiązków w toku postępowania wyjaśniającego z urzędu powołać określone dowody i zweryfikować twierdzenia inwestora. Tymczasem przyjmowanie "za pewnik" twierdzeń inwestora pokazuje, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie znał sprawy i nie zadał sobie trudu, aby zweryfikować jaki był stan wiedzy organów administracji wydających decyzje na etapie postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, zarówno organy, jak i inwestor nie posługują się żadnymi rzetelnymi danymi na poparcie swoich twierdzeń. Co więcej, inwestor ma już ostateczne uprawnienia do realizacji swojego zamierzenia i częściowo otrzymał na nie środki publiczne, a zatem tym bardziej brak jest przywoływanej przez organy i Sąd konieczności nagłej i wyjątkowej ingerencji w proces inwestycyjny. Następnie podkreślono, że ani skala czy zakres inwestycji, ani też pozycja i status inwestora nie mogą uzasadniać nierównego traktowania uczestników postępowania. Zdaniem skarżącego, organy winne były dokonać stosownej analizy twierdzeń inwestora oraz przeprowadzić w tym celu określone dowody, czego jednak nie uczyniły, zamiast tego automatycznie przyjęły za własne deklaracje oraz twierdzenia inwestora, choć brak było jakichkolwiek przeszkód, aby w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonać ich zewnętrznej weryfikacji poprzez na przykład zlecenie wykonania opinii specjalisty. Organy powinny bowiem bazować nie na deklaracjach inwestora, ale właśnie na opiniach i stanowiskach ekspertów. Kolejno wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał weryfikacji kluczowych aspektów determinujących możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i nie dostrzegł, że w niniejszej sprawie brak jest istnienia przesłanek wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a. Sąd i organy pomijają fakt, że przepis o możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowany rozszerzająco, lecz ściśle i restrykcyjnie, a przesłanki muszą być związane z indywidualną specyfiką konkretnej inwestycji, a nie odnosić się ogólnie do wszystkich inwestycji bądź inwestycji danego rodzaju. W ocenie skarżącego kasacyjnie ani organ ani Sąd nie zbadały, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności oraz czy występuje przesłanka realności, nagłości, niezbędności oraz wyjątkowości. Sąd nie wyjaśnia, z jakich przyczyn w sprawie można mówić o istnieniu nagłej konieczności administracyjnej, a wskazane w postanowieniach organów administracyjnych oraz w wyroku Sądu motywy zastosowania instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności są jedynie powtórzeniem formułek ustawowych oraz deklaracji inwestora i mają charakter wyłącznie hipotetyczny. Co więcej, autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na rozbieżności, jeśli chodzi o przesłanki wymienione w art. 108 k.p.a., na które powołują się oba organy administracji oraz wojewódzki sąd administracyjny. De facto każde z dotychczasowych ustaleń przedstawia ostatecznie inny zestaw przesłanek przemawiających za nadaniem rygoru. Taka sytuacja jest niedopuszczalna i poddaje w zasadniczą wątpliwość prawidłowość rozumowania organów i Sądu, w szczególności z punktu widzenia gwarancji procesowych stron postępowania oraz zasad proceduralnych. Podsumowując wskazano, że z twierdzeń Sądu I instancji wynika, iż Sąd nie zapoznał się z aktami sprawy albo też pomija obszerny materiał dowodowy, który to materiał potwierdza, że sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest ze wszech miar wadliwy i winien został wykonany ponownie. Sąd pomija fakt, iż w aktach postępowania środowiskowego znajduje się szereg opinii wybitnych specjalistów, którzy jednym głosem twierdzą, że postępowanie prowadzone przez inwestora obarczone jest rażącymi błędami. I choć skarżący kasacyjnie ma świadomość, że w ramach niniejszego postępowania Sąd nie będzie badał poprawności wydanej decyzji środowiskowej, to jednak powtarzanie pustych sloganów inwestora na temat zalet inwestycji oraz twierdzenie przez WSA, że wnikliwie zapoznał się ze sprawą, jest w kontekście przedstawionych okoliczności zdumiewające. Wykazane błędy raportu i skala zarzucanych uchybień winna także powodować, że organy administracji oraz Sąd będą z większą ostrożnością podchodzić do deklaracji inwestora również w kontekście oceny przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. W piśmie z 1 września 2022 r. skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie orzekał na podstawie całości akt postępowania administracyjnego, to zaś powoduje, że wydany wyrok jest wadliwy. Postanowieniem z 7 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2105/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w realiach postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem zaistniały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 30 czerwca 2020 r., nr RDOŚ-Gd-WOO.420.76.2018.MR.LK,JP.I.11 o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Prace na alternatywnym ciągu transportowym [...]-[...], etap I". W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzyskanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem szeregu innych decyzji i pozwoleń, w tym pozwolenia na budowę, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta pełni rolę swoistej promesy względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, a określone w niej środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane. Decyzja środowiskowa określa przy zachowaniu jakich warunków może zostać zrealizowana inwestycja, aby nie stanowiła nadmiernego zagrożenia dla środowiska i aby takie zagrożenia zminimalizować (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2545/21 oraz z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3704/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia to akt administracyjny konstytutywny o charakterze związanym, choć posiadający pewne cechy uznaniowości, nakładający na adresata zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, niewywołujący skutków w innych dziedzinach prawa, niewykonalny, o osobowo-rzeczowym charakterze. Przy tym, mimo jej niewykonalnego charakteru, może jej zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Okoliczności uzasadniające nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności muszą być co najmniej uprawdopodobnione. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/09). Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 851/13). Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie. W niniejszej sprawie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zostało uzasadnione ochroną zdrowia ludzkiego, a zatem interesem społecznym, a także wyjątkowo ważnym interesem strony, wykazano bowiem, że planowana inwestycja wpłynie pozytywnie na organizację ruchu kolejowego i bezpieczeństwa na przejazdach, czego konsekwencją będzie zwiększenie komfortu życia i ruchu kolejowego dla mieszkańców okolic, przez które dotychczas ten ruch się odbywał. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie odwołuje się do interesu społecznego, który w jego ocenie nie został należycie rozważony przy rozstrzyganiu sprawy, co miało uzasadniać zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że nawet w przypadku przyjęcia, że interes powyższy nie został właściwie oceniony w toku postępowania, to jednak rozpoznając przedmiotową sprawę nie można abstrahować od skutku prawnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Skutkiem tym, opisanym już powyżej, jest jedynie możliwość przejścia przez inwestora do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Rację ma Sąd I instancji wskazując, że interes społeczny, do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie, będzie podlegał ochronie na dalszych etapach postępowania. Konkludując, nie tylko interes społeczny, lecz także ważny interes strony może w świetle art. 108 § 1 k.p.a. uzasadniać wydanie omawianego rozstrzygnięcia, zatem argumentacja skarżącego kasacyjnie, w świetle której istnieje w niniejszej sprawie tylko interes inwestora, jako taka jeszcze nie wyklucza zastosowania powołanego przepisu. W konsekwencji powyższych rozważań, za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo niespełnienia przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i niepodjęcie przez organy administracji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do poczynienia błędnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu odwoławczego pomimo naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wszystkich stron postępowania, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany. Innymi słowy, ani GDOŚ ani tym bardziej Sąd I instancji, nie były uprawnione do dokonania oceny, czy decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową, która powinna ostać się w toku postępowania instancyjnego. Sąd I instancji nie był również upoważniony do weryfikacji sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Co więcej, samo postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Należy mieć na uwadze, że organ drugiej instancji prowadząc postępowanie nie opierał się jedynie na wniosku inwestora oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji, ale dokonał własnej analizy całości materiału dowodowego, co pozwalało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważyć zasadność nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalność. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, GDOŚ po przeprowadzeniu postępowania wywołanego wniesionym zażaleniem, słusznie ustalił, że organ I instancji zasadnie przyjął, iż w sprawie wystąpiły przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z tego powodu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i oceny materiału dowodowego, w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w tym przypadku mówić także o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19). Z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.