III SA/Lu 57/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. G. na akt Rektora P. W. S. Z. w C. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia lotniczego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić C. G. uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście złotych). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt Rektora P. W. S. Z. w C. z [...] grudnia 2021 r. o wykluczeniu C. G. (dalej jako "skarżący") ze szkolenia lotniczego "Pilotaż samolotowy", realizowanego w ramach specjalności inżynieria lotnicza w roku akademickim 2021/2022. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest studentem P. W. S. Z. w C. (dalej jako "PWSZ") na kierunku Mechanika i budowa maszyn. Skarżący został przyjęty na szkolenie lotnicze Pilotaż samolotowy, realizowane w ramach specjalności inżynieria lotnicza w roku akademickim 2021/2022. W piśmie z [...] października 2021 r. Komisja Kwalifikacyjnej PWSZ w C. orzekła o wykluczeniu skarżącego ze szkolenia lotniczego na podstawie § 7 ust. 3 Regulaminu Szkolenia Personelu Lotniczego PWSZ w C. (dalej jako "Regulamin Szkolenia"), stanowiącego Załącznik do Zarządzenia 17/2021 Rektora PWSZ w C. z 15 marca 2021 r. w sprawie Regulaminu Szkolenia Personelu Lotniczego PWSZ w C., z uwagi na naruszenie obowiązków studenta i uczestnika szkolenia. W piśmie z [....] października 2021 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Komisja Kwalifikacyjnej PWSZ w C. wraz z wnioskiem o przywrócenie na szkolenie lotnicze. Rektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w C. (dalej jako "Rektor" lub "organ") w piśmie z [...] grudnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Komisji Kwalifikacyjnej z [...] października 2021 r. i odmówił wyrażenia zgody na przywrócenie skarżącego na szkolenie Pilotaż samolotowy w roku akademickim 2021/2022. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. G. zaskarżył pismo Rektora z [...] grudnia 2021 r., traktując je jako decyzję ostateczną. Skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonej decyzji całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że usunięcie ze szkolenia pilotażowego związanego z tokiem studiów powinno mieć formę decyzji administracyjnej, analogicznie do art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 574). Usunięcie studenta ze szkolenia pilotażowego kształtuje jego sytuację na zewnątrz, oddziałuje na jego sferę prawną i jest tożsame ze skreśleniem z listy studentów. W odpowiedzi na skargę Rektor PWSZ w C. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Rektor podniósł, że skarga dotyczy aktu wewnątrzzakładowego, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. i na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako "p.p.s.a.", sąd odrzuci skargę, jeżeli z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1 - 5, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych polega na sprawdzaniu zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega na orzekaniu w sprawach skarg wniesionych przez uprawnione podmioty w sprawach podlegających właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). W ocenie Sądu, akt Rektora PWSZ w C. o wykluczeniu ze szkolenia lotniczego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, że stanowi on władczy, jednostronny przejawu woli Rektora PWSZ w C. w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, dotyczące kwestii związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Badając kwestię dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie Rektora w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia lotniczego należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (vide postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17, postanowienie WSA w Lublinie z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 37/19 i postanowienie WSA w Łodzi z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 544/20). Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z przepisami ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się m.in. o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii. Zauważyć należy, że do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów. Kwestia skreślenia z listy szkolenia lotniczego należy do sfery uregulowanej w Regulaminie Szkolenia, a zatem również zaskarżony akt należy do materii tzw. władztwa wewnętrznego uczelni i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie i literaturze, że rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, które nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, mogą stanowić podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej - nie mają charakteru zewnętrznego (vide postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 539/17, postanowienie WSA w Kielcach z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 600/17). Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że wykluczenie ze szkolenia lotniczego jest tożsame z skreśleniem z listy studentów i powinno mieć formę decyzji administracyjnej, o której mowa art. 108 ust. 3 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce Skreślenie z listy szkolenia lotniczego nie jest równoznaczne ze skreśleniem z listy studentów. Pierwsze oznacza wykluczenie jedynie z konkretnej specjalizacji w ramach kierunku studiów, drugie natomiast ma już charakter zewnętrzny i oznacza całkowite wykluczenie z uczelni, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Przy czym, jak wynika z regulacji art. 108 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce zarówno obligatoryjne jak i fakultatywne skreślenie z listy studentów znajduje zastosowanie w ściśle wskazanych w ustawie okolicznościach. W niniejszej sprawie zaskarżony akt nie wymagał formy decyzji administracyjnej i jego kontrola nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, kwestie związane bezpośrednio z tokiem studiów tj. udział w szkoleniach, specjalizacjach, uregulowane są przepisami o charakterze wewnętrznym – w niniejszej sprawie Regulaminem Szkolenia. Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.