VII SA/Wa 248/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Y. sp. z o.o. w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej B. [...] w W. od decyzji od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] , stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa oraz odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Y. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] października 2020 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla inwestora Y. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. B. w W. W dniu 4 marca 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Mieszkaniowej B. [...] w W. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2021 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Nr [...]Prezydent [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2020 r. oraz odmówił jej uchylenia na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wskazał na przesłankę wznowienia postępowania w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc na pozbawienie Wspólnoty przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wskazał, że do złożonego wniosku o wznowienie postępowania Wspólnota dołączyła analizę nasłonecznienia wybranych mieszkań w budynku mieszkalnym oraz placu zabaw dla dzieci w kontekście planowanej inwestycji wykonaną przez arch. M. K. Z dołączonej analizy wynika, że budynek przy ul. B. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. ew. [...] i [...] z obr. [...] przy ul. B. w W. W ocenie organu I instancji, kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to czy po wznowieniu postępowania z uwagi na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ, analizując ponownie przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego, uznał, że w okolicznościach sprawy zastosowanie ma art. 146 § 2 k.p.a., a zatem stwierdzić należało jedynie, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w niniejszym sprawie przepisów prawa materialnego. Przy ponownym jej rozpoznaniu mogłaby zapaść decyzja w istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej i nie ma podstaw do jej uchylenia. Organ, rozpatrując sprawę w trybie wznowieniowym ponownie przeanalizował przedłożoną dokumentację projektową i dokonał jej sprawdzenia pod względem zgodności z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Załączony do wniosku projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, jest zgodny z zapisami decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. i przeniesioną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. na inwestora, przepisami Prawa budowlanego oraz obowiązującymi warunkami technicznymi. Projektowany budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 29 m parterowej części istniejącego budynku przy ul. W. B. [...] o wysokości 20 m (część budynku o wysokości 22,48 m zaprojektowano w odległości 35 m od istniejącego budynku). Ze względu na poruszony przez Wspólnotę Mieszkaniową zarzut naruszenia przepisów § 60 ust. 1 i 2 oraz § 40 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ ponownie przeanalizował analizy nasłonecznienia mieszkań w budynku mieszkalnym przy ul. B., będące integralną częścią zatwierdzonej dokumentacji projektowej (odpowiednio karty 16h, 16i, 16j, 16m tomu I - architektura, BIOZ). Przeanalizowane mieszkania usytuowane na I kondygnacji istniejącego budynku spełniają warunek czasu nasłonecznienia wynoszący 3 godziny, zarówno w dniu 21 marca jak i w dniu 23 września. Nie był natomiast przedmiotem badania zacieniania plac zabaw, na istnienie którego wskazuje we wniosku Wspólnota Mieszkaniowa. Jednakże zdaniem organu argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis § 40 ust. 1 stanowi o placach zabaw w zespole budynków objętych jednym pozwoleniem na budowę, nie oznacza to jednak, że plac taki nie może powstać w innych rodzajach zabudowy bądź przy pojedynczym budynku. Plac zabaw przy budynku Wspólnoty Mieszkaniowej nie był objęty pozwoleniem na budowę (inwestor realizował jeden budynek), jest elementem dodatkowym, który nie powinien ograniczać możliwości zabudowy działek sąsiednich. Bezspornym ale istotnym jest fakt, że urządzenia na placu zabaw nie znajdują się w miejscu publicznym, co oznacza, że na jego zrealizowanie nie było konieczne dokonanie zgłoszenia (co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 P.b.) ani uzyskanie pozwolenia na budowę (co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 22 w związku z art. 30 ust. 1 P.b.) - w brzmieniu tych przepisów z daty realizacji urządzeń. Jednakże brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w przypadku realizacji obiektu budowlanego nie oznacza jednak wyłączenia spod reżimu Prawa budowlanego lub warunków technicznych, jeśli obiekt zrealizowano z naruszeniem wymogów prawnych. Plac zabaw przy budynku B. [...] stanowią zabawki (piaskownica, huśtawki, drewniana kolejka, ławki) rozmieszczone wzdłuż całej zachodniej ściany budynku. W ocenie organu I instancji, ze zgromadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej materiału nie wynika, iż uznanie Wspólnoty Mieszkaniowej B. [...] spowodowałoby wydanie innej decyzji niż zapadła w przedmiotowym postępowaniu. Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota, reprezentowana przez radcę prawnego J. B. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda M. pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień. Odpowiedzi na ww. wezwanie udzielono pismem z dnia 11 października 2021 r. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, stwierdził, że Wspólnota dowiedziała się o decyzji w dniu 28 stycznia 2021 r. Wniosek o wznowienie postępowania złożono pismem z 26 lutego 2021 r. (data nadania w placówce pocztowej), prawidłowo uznano więc, że wniosek został złożony w terminie ustawowym, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Przesłanką do wznowienia, na którą powołano się we wniosku, jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Wspólnota podniosła, iż projektowana inwestycja narusza § 60 oraz § 40 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.), dalej "warunki techniczne", w stosunku do lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. B. [...] oraz przynależnego do tego budynku placu zabaw dla dzieci. Na poparcie tego twierdzenia przedłożyła analizę nasłonecznienia, opracowaną przez architekta M. K., z której wynika, iż projektowany obiekt będzie zacieniał część lokali w ww. budynku w sposób niezgodny z przywołanym przepisem. Ponadto wątpliwości skarżącej budzi potencjalnie negatywny wpływ inwestycji na stan techniczny budynku przy ul. B. [...], co w ocenie Wspólnoty wskazuje na konieczność przedłożenia przez inwestora ekspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 1 warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji Prezydent [...] nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionego przez stronę dowodu w postaci analizy nasłonecznienia, ograniczając się do stwierdzenia, iż dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami oraz jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami prawa, a załączone do projektu analizy wskazują na spełnienie wymogów § 60 warunków technicznych. Odnośnie zaś nasłonecznienia placu zabaw organ wskazał jedynie, iż nie był on objęty pozwoleniem na budowę ani zgłoszeniem oraz zaznaczył, iż obiekt tego rodzaju powinien spełniać przepisy Prawa budowlanego i warunków technicznych. Zwrócono uwagę, iż elementy placu zabaw, takie jak piaskownica, huśtawki, ławki, zostały rozmieszczone wzdłuż całej zachodniej ściany budynku. Nie wyjaśniono natomiast w żaden sposób, z jakich przyczyn odmówiono zasadności argumentu Wspólnoty o naruszeniu § 40 ust. 2 rozporządzenia. Nie wynikało to bowiem w jednoznaczny sposób z treści uzasadnienia. W związku z tym decyzję należy ocenić jako wydaną z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora przedstawił dodatkową analizę nasłonecznienia, mającą na celu odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą oraz wykazanie, iż projektowany budynek spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych dotyczące nasłonecznienia w odniesieniu do budynku sąsiedniego. Jednak z treści przedstawionego opracowania wynika, iż nie jest ono spójne z analizą zawartą w projekcie pod względem przyjętych założeń oraz otrzymanych wyników. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż pierwotna analiza wskazywała na zapewnienie we wszystkich mieszkaniach minimalnego czasu nasłonecznienia wymaganego przepisami rozporządzenia, natomiast w tej przedstawionej w toku niniejszego postępowania wykazano, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. B. [...] (oznaczonym w pierwotnej analizie, zawartej w projekcie, jako lokal nr [...]) wymóg ten nie jest spełniony już w istniejącym stanie faktycznym, a po wybudowaniu inwestycji na działkach sąsiednich nasłonecznienie zostanie dodatkowo znacznie ograniczone. W kwestii nasłonecznienia placu zabaw, organ odwoławczy ocenił stanowisko przedstawione w powyższej dodatkowej analizie inwestora jako nieprawidłowe. Autor przedłożonego opracowania wskazuje na fakt, iż w odniesieniu do pojedynczych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie istnieje wymóg realizacji placu zabaw, a ponadto lokalizacja przedmiotowego obiektu w niniejszej sprawie narusza przepisy § 40 ust. 1 i 3 warunków technicznych, wobec tego zarzut dotyczący negatywnego wpływu na ten plac projektowanej inwestycji jest bezpodstawny. O ile bowiem twierdzenie o braku obowiązku realizacji placu zabaw na potrzeby pojedynczego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest prawdziwe, to nie oznacza, iż jego realizacja w takiej sytuacji jest niemożliwa albo że nie ma obowiązku przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych względem takiego obiektu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż wymogi dotyczące parametrów placów zabaw, wskazanych w § 40 ust. 1 odnoszą się jedynie do tych, których realizacja jest obowiązkowa, tj. tych przewidzianych w zespołach budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę. A zatem jedynie dla nich przewidziano konieczność realizacji w min. 30% na terenie biologicznie czynnym. W kwestii zaś zachowania odległości, o których mowa w § 40 ust. 3, należy wskazać, iż przepis ten w obecnym brzmieniu obowiązuje od 2018 roku. Przed nowelizacją również ten wymóg odnosił się jedynie do placów zabaw wskazanych w ustępie 1, a więc realizowanych w zespole budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Jeżeli zatem przedmiotowy plac zabaw zrealizowano w dacie obowiązywania § 40 ust. 3 w brzmieniu sprzed nowelizacji, to nie istniał w stosunku do niego obowiązek zachowania wskazanych tam odległości. Natomiast w odniesieniu do § 40 ust. 2, którego zachowanie miało zostać wykazane przez inwestora, wymóg zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia dotyczy wszystkich placów zabaw. W przedłożonym opracowaniu nie przedstawiono stosownej analizy, która pozwalałaby jednoznacznie rozstrzygnąć tę kwestię. W związku z powyższym, przedstawiona przez pełnomocnika inwestora w dniu 11 października 2021 r. dokumentacja uzupełniająca do projektu wprowadziła de facto dodatkowe wątpliwości odnośnie omawianej kwestii nasłonecznienia lokali w istniejącym budynku sąsiednim oraz na placu zabaw. Ponieważ zaś z akt postępowania, w szczególności z treści zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2021 r. nie wynika, aby organ I instancji przeanalizował wnikliwie sprawę pod tym względem, Wojewoda M. uznał za zasadne uchylić rozstrzygnięcie i zobowiązać Prezydenta [...] do ponownego przeprowadzenia postępowania, mającego na celu ustalenie, czy przy wydaniu pozwolenia na budowę nie doszło faktycznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, uzasadniającego wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Całościowa ocena materiału dowodowego, dokonana jedynie przez organ odwoławczy, prowadząca do ustalenia, czy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawidłowa, czy też powinna zostać uchylona, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiłaby natomiast naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie zatem w drugiej instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, pomimo nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta [...] zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, tj. sprzecznie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., jak również innymi przepisami ustawy - art. 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik postępowania i treść rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji winien ustalić, jak faktycznie przedstawia się kwestia spełnienia przez inwestycję wymogów § 60 warunków technicznych, w szczególności w odniesieniu do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. B. [...] oraz § 40 ust. 2 rozporządzenia. W tym celu konieczna może się okazać również analiza akt sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę dla tego budynku. Należy również odnieść się do twierdzeń pełnomocnika inwestora, jakoby ewentualny zastany stan niezgodności z ww. przepisem odnośnie mieszkania nr [...] uprawniał właściciela sąsiedniej nieruchomości, planującego inwestycję, do pogłębiania tej niezgodności poprzez dodatkowe zacienianie i tak już niedostatecznie doświetlonego lokalu. Odnosząc się na koniec do kwestii potencjalnego negatywnego wpływu inwestycji na stan konstrukcji istniejącego budynku przy ul. B. [...] Wojewoda wskazał, iż ekspertyza, o której mowa w § 206 ust. 1 odnosi się jedynie do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, co należy rozumieć jako budynki przylegające, nie zaś znajdujące się w odległości niemal 30 metrów od siebie. Brak zatem takiej ekspertyzy w dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji nie świadczy o jej nieprawidłowości. Sprzeciw od tej decyzji wniosła spółka Y. sp. z o. o. w W, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zachodziły podstawy do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy w całości. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik spółki wskazał, że organ I instancji dokonał analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i w trybie wznowieniowym ponownie przeanalizował przedłożoną dokumentację projektową i dokonał jej sprawdzenia pod względem zgodności z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ dokonał analizy przedłożonych analiz nasłonecznienia będących częścią dokumentacji projektowej. Nadto, organ I instancji wskazał, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, jest zgodny z zapisami decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi warunkami technicznymi. Inwestor w toku postępowania wznowieniowego przed organem II instancji, w celu ustosunkowania się do twierdzeń Wspólnoty Mieszkaniowej B. [...] przedłożył nową analizę nasłoneczniania w celu wykazania, że projektowany budynek spełnia wymogi warunków technicznych dotyczące nasłoneczniania (dalej jako: "Analiza uzupełniająca"). Organ powołał się na fakt, iż przedłożona Analiza uzupełniająca zawiera rozbieżności w porównaniu z analizą nasłonecznienia przedłożoną przez Inwestora na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się wyłącznie do rozbieżności w dokumentacji przedłożonej przez inwestora, zupełnie pomijając fakt, że analiza wykonana przez Pana K. na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej B. [...] wykazała, że budynek przy ul. B. [...] w wielu przypadkach nie spełnia warunków technicznych (m.in. poprzez samozacienianie się niektórych lokali bez udziału budynku projektowanego przez inwestora). Nadto, analiza nasłonecznienia przedłożona przez Wspólnotę została przygotowana tylko dla jednego okresu (nie uwzględniała różnic dla równonocny w dniach 21 marca oraz 23 września). To wszystko sprawia, że analiza nasłonecznienia przedłożona przez Wspólnotę nie mogła zostać uznana za wiarygodny dowód w sprawie, co słusznie wziął pod uwagę organ I instancji, badając zgodność dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora w toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, a także wyjaśnień inwestora przedstawionych w toku postępowania wznowieniowego. Różnica pomiędzy analizą nasłonecznienia przedłożoną w postępowaniu dotyczącym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę a Analizą uzupełniającą, o której wspomina organ, wynika głównie z konieczności uszczegółowienia i doprecyzowania danych w Analizie uzupełniającej, która zaistniała na skutek przedstawienia analizy nasłonecznienia przez Wspólnotę. Jednocześnie w Analizie uzupełniającej uwzględniono niektóre dane z analizy nasłonecznienia wykonanej przez Mariusza K. (w tym m.in. dane wykazujące, że na etapie projektowania budynek położony przy ul. B. [...] ulega samozacienianiu). Bez względu na ww. rozbieżności polegające wyłącznie na doprecyzowaniu pewnych danych, Analiza uzupełniająca sporządzona przez inwestora dowodzi, że projektowany przez inwestora budynek spełnia wszelkie warunki techniczne, co słusznie zauważył organ I instancji. W sprzeciwie podkreślono, że w Analizie uzupełniającej inwestor wykazał, że istniejący budynek Spółdzielni C. w znacznym stopniu zacienia budynek położony przy ul. B. [...] w jego części południowo-zachodniej, czyniąc praktycznie na stałe niedoświetlonymi mieszkania w tej części. Ponadto, jak wskazywał inwestor w toku postępowania przed organem I instancji, budynek położony przy ul. B. [...] ma podobnie zacienioną elewację od strony południowo- wschodniej, w tym poprzez samozacienianie (dotyczy to nie tylko lokali jednopokojowych, ale również lokali wielopokojowych). Budynek przy ul. B. [...] nie spełniał zatem warunków technicznych w zakresie nasłonecznienia obowiązujących na etapie tworzenia projektu tego budynku. W odniesieniu natomiast do kwestii placu zabaw pełnomocnik inwestora wskazał, że w projekcie budynku przy ul. B. [...] w części projektu zagospodarowania terenu nie uwzględniono placu zabaw, o którym wspomina Wspólnota w odwołaniu oraz organ w swojej decyzji. Inwestor budynku przy ul. B. [...] nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla ww. placu zabaw ani nie dokonał jego zgłoszenia. Wobec powyższego należy traktować przedmiotowy plac zabaw jako samowolę budowlaną. Zlokalizowany przy budynku przy ul. B. [...] plac zabaw wykonany jest całkowicie na płycie stropowej garażu przedmiotowego budynku. Zgodnie z obowiązującym wówczas § 40 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994 r. (które według wiedzy skarżącego obowiązywało w dacie realizacji przedmiotowego placu zabaw), odległość placyków i urządzeń, wymienionych w ust. 1, od linii rozgraniczających ulicę oraz od miejsc gromadzenia odpadków powinna wynosić co najmniej 10 m. Podkreślenia wymaga, że przedmiotowy plac zabaw nie spełnia ww. warunku. Plac ten nie spełnia również warunków dotyczących odległości wynikających z obecnie obowiązującego § 40 ust. 3 Warunków technicznych. Nadto, należy wskazać, że przedmiotowy plac zabaw zajmuje praktycznie całą powierzchnię płyty stropowej garażu. Przepisy nie określają jednocześnie tej wielkości, jednak realizacja przedmiotowego placu zabaw w tej formie skutecznie uniemożliwia realizację inwestycji innym inwestorom, co jest niezgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i narusza interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym m.in. inwestora. Jak słusznie wskazał organ I instancji, plac zabaw zlokalizowany przy ul. B. [...] jest elementem dodatkowym, który nie powinien ograniczać możliwości zabudowy działek sąsiednich. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 marca 2010 r., (sygn. akt II SA/Łd 1028/09) wskazał, że: "(...) nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której nielegalnie wybudowany obiekt wpływa na postrzeganie legalności innego obiektu". Można z tego zatem wywieść wniosek, że plac zabaw zlokalizowany przy ul. B. [...], jako samowola budowlana, nie powinien ograniczać możliwości zabudowy działek sąsiednich, w tym działki, na której inwestor planuje inwestycję. Wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jeśli organ miał wątpliwości odnośnie kwestii spełniania przez projektowany budynek wymogów § 40 oraz § 60 warunków technicznych, powinien samodzielnie zbadać tę kwestię. W niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Organ I instancji dołożył należytej staranności w celu kompleksowego i zupełnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego niezrozumiałe są zatem zarzuty organu dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 7, 77 oraz 107 § w 3 k.p.a. Organ wypowiedział się odnośnie kwestii konieczności przedłożenia przez inwestora ekspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 1 Warunków technicznych, słusznie wskazując, iż nie jest ona wymagana w przedmiotowej sprawie. Niezrozumiałe jest zatem dlaczego pominął inne merytoryczne kwestie, o których wspomina w zaskarżonej decyzji i przerzucił ciężar ich wyjaśnienia na organ I instancji, który kwestie te uprzednio przeanalizował i ocenił. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda M. wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19). W rozpoznawanej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy było naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania zarzutów dotyczących zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie spełnienia warunków określonych w § 60 i § 40 ust. 2 warunków technicznych (kwestia nasłonecznienia budynku Wspólnoty oraz placu zabaw znajdującego się przy tym budynku). W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie odniósł się do przedstawionego przez stronę dowodu w postaci analizy nasłonecznienia opracowanej przez architekta M. K. Organ stwierdził po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji projektowej, że mieszkania na I kondygnacji budynku spełniają warunek czasu nasłonecznienia wynoszący 3 godziny w dniach równonocy. Organ wskazał, że dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami oraz jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i przepisami prawa oraz że odległość projektowanego budynku od budynku przy ul. B. [...] jest większa niż jego wysokość. W żaden sposób organ I instancji nie odniósł się jednak do wniosków sporządzonej przez arch. M. K. analizy nasłonecznienia, w której wskazano na niespełnienie warunków z § 60 rozporządzenia w przypadku kilku lokali mieszkalnych oraz niespełnienie warunku z § 40 ust. 2 dla placu zabaw znajdującego się przy budynku Wspólnoty. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda M. pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r. wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik inwestora przedstawił dodatkową analizę nasłonecznienia, mającą na celu odniesienie się do argumentacji przedstawionej przez Wspólnotę oraz wykazanie, iż projektowany budynek spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych dotyczące nasłonecznienia w odniesieniu do budynku Wspólnoty. Organ odwoławczy podkreślił brak spójności pomiędzy analizą nasłonecznienia zawartą w projekcie budowalnym a analizą uzupełniającą, gdyż pierwotna analiza wskazywała na zapewnienie we wszystkich mieszkaniach minimalnego czasu nasłonecznienia wymaganego przepisami rozporządzenia, natomiast w analizie uzupełniającej wykazano, iż w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. B. [...] (oznaczonym w pierwotnej analizie, zawartej w projekcie, jako lokal nr [...]) wymóg ten nie jest spełniony już w istniejącym stanie faktycznym, a po wybudowaniu inwestycji na działkach sąsiednich nasłonecznienie zostanie dodatkowo znacznie ograniczone. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że kwestia ta powinna podlegać ponownemu wyjaśnieniu. Niezrozumiałe są rozważania organu I instancji dotyczące kwestii nasłonecznienia placu zabaw (§ 40 ust. 2 rozporządzenia). Organ potwierdził, że plac ten nie był przedmiotem badania zacienienia w projekcie budowlanym. Organ wskazał, że na realizację tego placu zabaw nie było potrzebne zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę oraz że powinien on być zgodny z przepisami prawa budowalnego i warunków technicznych. Organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do § 40 ust. 2, którego zachowanie miało zostać wykazane przez inwestora, wymóg zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia dotyczy wszystkich placów zabaw. W przedłożonym opracowaniu nie przedstawiono stosownej analizy, która pozwalałaby jednoznacznie rozstrzygnąć tę kwestię. W związku z powyższym, przedstawiona przez pełnomocnika inwestora w dniu 11 października 2021 r. dokumentacja uzupełniająca do projektu wprowadziła de facto dodatkowe wątpliwości odnośnie omawianej kwestii nasłonecznienia lokali w istniejącym budynku sąsiednim oraz na placu zabaw. Z akt postępowania, w szczególności z treści zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2021 r. nie wynika, aby organ I instancji przeanalizował wnikliwie sprawę pod tym względem. Wobec braku konkretnego odniesienia się przez organ I instancji do zarzutów wniosku o wznowienie postępowania dotyczących zgodności inwestycji z § 60 i § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zasadne było zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane kwestie materialnoprawne mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu, a ich rozstrzygnięcie wymaga dokonania ustaleń faktycznych przez organ I instancji. Rozstrzyganie tej sprawy przez organ II instancji wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Przedstawiona przez inwestora na wezwanie organu odwoławczego Analiza uzupełniająca, stanowiąca w zasadzie odniesienie się do zarzutów wnioskodawczyni, stanowi dowód, który powinien być przeanalizowany przez organ I instancji łącznie z analizą przedłożoną przez Wspólnotę i zatwierdzoną dokumentacją projektową. Dokonanie takiej analizy wyłącznie przez organ II instancji, jak sugeruje to skarżąca spółka w sprzeciwie, stanowiłoby konieczność dokonania przez ten organ całości istotnych ustaleń w sprawie, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz pozbawiałoby strony prawa do rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach administracyjnych. Wskazane naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadniały – w ocenie Sądu – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dlatego podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy tego przepisu jest nieuzasadniony. Dodać ponadto należy, iż Sądowi wiadomo z urzędu, że złożone zostały dwa odrębne wnioski o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2020 r. o pozwoleniu na budowę przez B. O. i Wspólnotę Mieszkaniową B. [...] w W. Oba wnioski opierają się na tej samej przesłance wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i na częściowo tożsamych zarzutach dotyczących spełnienia przez inwestycję warunków z § 60 rozporządzenia oraz do obu wniosków załączona została analiza nasłonecznienia sporządzona przez arch. M. K. Postępowanie z wniosku B. O. zostało zakończone decyzją Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] czerwca 2021 r. stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa oraz odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2020 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw inwestora od tej decyzji został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 247/22. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. W myśl art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1), może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy ww. przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego z tych rozstrzygnięć jest stwierdzenie czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wznowione. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jeżeli natomiast organ stwierdzi, że istnieje przesłanka do wznowienia postępowania, powinien uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), chyba, że zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 146 k.p.a. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. przeszkodą tą jest sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tej sprawie organy obu instancji uznały, że zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania, gdyż budynek Wspólnoty znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, zatem jako strona postępowania nie brała ona w nim udziału bez swojej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Organ I instancji przeprowadził więc ponownie postępowanie co do istoty sprawy, wydając decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Analogiczne rozstrzygnięcie zapadło w drugim postępowaniu wznowieniowym. Zatem w tej sprawie toczyły się dwa równoległe postępowania z tożsamych wniosków dwóch podmiotów, opartych na podobnej podstawie faktycznej i prawnej. Przy czym postępowania te są obecnie na etapie rozpoznawania co do istoty sprawy administracyjnej o zatwierdzenie projektu budowalnego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] i [...] przy ul. B. w. W. Oznacza to, że toczyły się dwa postępowania administracyjne merytoryczne w tej samej sprawie dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, postępowania te powinny zostać połączone przez organ I instancji, gdyż w okolicznościach tej sprawy powinno się toczyć jedno wznowione postępowanie administracyjne co do istoty sprawy, w którym załatwione byłby dwa w zasadzie tożsame żądania wnioskodawców, oparte na tych samych zarzutach i dowodach. Okoliczność ta stanowi dodatkowy argument przemawiający za koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, co potwierdza zasadność zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.