II OSK 840/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/20 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 183/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV [...], na terenie gminy K., ETAP [...] w zakresie: budowy słupów nr [...] oraz montażu przewodów w przęsłach nr: [...] w obrębach: [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. R., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie w całości skargi K. R. z [...] stycznia 2020 r. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r. w sprawie [...],[...] wydaną w przedmiocie odwołania od decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jako pozbawionej podstaw prawnych, gdy tymczasem z materiału dowodowego wynikało, że istnieją przesłanki do uwzględnienia skargi, co zostało wyartykułowane w zarzutach wskazanych w skardze z [...] stycznia 2020 r., zaś Sąd pierwszej instancji, wydając orzeczenie w dniu [...] października 2020 r., nie zbadał czy organ, rozpoznając sprawę, nie naruszył procedury administracyjnej przy rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, do czego był zobowiązany bez względu na podniesione w skardze zarzuty, w granicach danej sprawy; 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że nie istniały przesłanki, które wskazywałyby, że inwestor spełnił przesłanki warunkujące zatwierdzenie projektu budowlanego danej inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę, tj.: – naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przyjmując, że podstawą do rozpoczęcia budowy mogła być nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, gdy inwestor rozpoczął realizację inwestycji nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, co całkowicie pozbawiło skarżącego możliwości obrony swoich praw, a w szczególności prawa własności w postępowaniu, – naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich pominięcie w sprawie i niezasadne przyjęcie, że inwestor mógł rozpocząć prace budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy decyzja ta była nieostateczna, zaś nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności został przez skarżącego zakwestionowany na podstawie środka odwoławczego, a co zostało pominięte przez organy obu instancji, co powoduje nieważność postępowania, – naruszenie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35, art. 36 Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, tj. pominięcie ich treści, z których wynika zakres i przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a przez to niepodjęcie przez Sąd pierwszej instancji wszelkich środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w granicach niniejszej sprawy, kiedy po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że aktualnie zrealizowana już inwestycja została rozpoczęta na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co przed zmianą treści przepisów Prawa budowlanego było niedopuszczalne, bowiem inwestor takiej decyzji nie posiadał, a jedynie wykonalną decyzję o pozwoleniu na budowę, która to wykonalność była przez skarżącego kwestionowana, co zostało pominięte; 4. art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie przez Sąd pierwszej instancji i wydanie orzeczenia w ramach podniesionych w skardze z [...] stycznia 2020 r. zarzutów, gdy tymczasem Sąd pierwszej instancji, zgodnie z powyższym przepisem, zobowiązany był rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, nie będąc jednak związany wskazanymi w skardze zarzutami i wnioskami skargi; 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z przyczynami wydania rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści; 6. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez pozbawienie strony zagwarantowanego konstytucyjnego prawa do sądu oraz dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy. Na podstawie przywołanych wyżej zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. w sprawie VII SA/Wa 183/20 w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego jej rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając rozstrzygnięcie, oparł się tylko o podniesione w skardze zarzuty, co wynika z uzasadnienia wyroku, nie badając prawidłowości całego postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, rzutuje to na wydane w sprawie rozstrzygnięcie i przemawia za brakiem wszechstronnego zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, [...] S.A. z siedzibą w K., wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Sąd administracyjny może je naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczną decyzję, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności z nich wynikające, i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny orzeka więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w kontekście całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby więc możliwe wtedy, gdyby sąd, orzekając, wyszedł poza ten materiał. W niniejszej sprawie do takiego naruszenia prawa nie doszło – sąd pierwszej instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, oparł się na kompletnych aktach sprawy biorąc pod uwagę okoliczności z nich wynikające, a które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę, natomiast jako niezwiązany jej granicami ma prawo, a jednocześnie obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Podsumowując, to, że strona nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji – materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wydanie 3, Warszawa 2015 r., str. 574). Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wtedy, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, P i P 2007, z. 4, s. 39). Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Ale pierwszorzędne znaczenie ma to, że przepis ten dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Lexis Nexis, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 336-337 oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny, kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2852/14). W przedmiotowej sprawie sąd wojewódzki nie stosował art. 135 p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę, dlatego przepis ten nie może stanowić zarzutu naruszenia prawa. Niezrozumiały jest, natomiast, zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. skoro przedmiotem niniejsze sprawy była decyzja administracyjna, a nie uchwała czy akt prawa miejscowego. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, również niezasadnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu ze wskazanymi tam przepisami oraz jego kompletność, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2687274). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości, że inwestor przedstawił wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia (także na wezwanie organu), a projekt budowlany był zgodny ze wskazanymi w art. 35 Prawa budowlanego przepisami. Nie budzi również wątpliwości możliwość etapowania przedmiotowej inwestycji – budowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 400 kV (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2924/18, LEX nr 3128757). Niezrozumiały jest przy tym zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2015 r., dotyczące nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r., którym jednocześnie umorzono postępowanie w tym zakresie. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1618/15, oddalił skargę na ww. postanowienie (w sprawie nie została złożona skarga kasacyjna). Zatem kwestia nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności została już poddana kontroli nie tylko organu odwoławczego, ale też sądu wojewódzkiego. Z kolei kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego kasacyjnie na cele budowlane została rozstrzygnięta stosownymi decyzjami organów obu instancji, wydanymi na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd wojewódzki szczegółowo opisał ww. decyzje w uzasadnieniu wyroku oraz podkreślił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest już ostateczne i prawomocne. Powyższe oznacza więc, że podnoszenie przez skarżącego kasacyjnie zarzutów w tym zakresie jest całkowicie bezzasadne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.