II SAB/Go 6/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi R.D. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego R.D. z dnia [...]r. o udostępnienie informacji publicznej, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. (data wpływu do organu – 15 listopada 2021 r.) R.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. udostępnienia wszelkich protokołów, zaświadczeń i decyzji jakie zostały wydane w sprawie kawiarni o konstrukcji drewnianej w miejscowości [...], 2. udzielenie informacji na jakim etapie jest sprawa, w szczególności dotycząca samowoli budowlanej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż przymiot strony postępowania, który posiada wnioskodawca wynika z faktu, iż jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, która jest przeprowadzana na sąsiedniej działce, tj. działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Do samowoli budowlanej doszło już na etapie realizacji robót budowlanych, zaś przedmiotowa inwestycja, również na etapie ewentualnej rozbiórki będzie oddziaływać na nieruchomość sąsiadującą, która to niewątpliwie znajduje się w obszarze oddziaływania tejże inwestycji. Wnioskodawca został jako właściciel nieruchomości pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw właścicielskich w postępowaniu, ze względu na odmowę nadania mu przymiotu strony, ale również nieuzasadnioną odmowę udzielenia wnioskowanych informacji. W związku z powyższym wnioskodawca wskazał, że powinien zostać uznany za stronę postępowania, które dotyczy kawiarni o konstrukcji drewnianej w [...], tj. działka o nr ew. [...], dlatego też wyżej wskazane informacje powinny zostać mu udostępnione. Jednocześnie wnioskodawca zastrzegł, iż w sytuacji gdyby nadal nie był uznawany za stronę postępowania wnosi o udostępnienie wyżej wskazanych informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) w formie papierowej (wydruku) pocztą tradycyjną lub w formie skanów na adres poczty elektronicznej pełnomocnika. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r., PINB powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zawiadomił wnioskodawcę, iż nie załatwi w ustawowym terminie jego wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. z uwagi na nadmiar spraw prowadzonych przez Inspektorat. Jednocześnie organ wskazał, iż przedmiotowy wniosek będzie rozpatrzony w terminie do 17 stycznia 2022 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2021 r., powołując się na fakt, iż wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, PINB wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni, iż przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotny dla interesu publicznego. W dniu 30 grudnia 2021 r. (data nadana na poczcie) R.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania PINB w sprawie wniosku z [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej domagając się: 1. stwierdzenia, że PINB dopuścił się przewlekłości w ten sposób, że nie udzielił w wymaganym terminie dostępu do informacji publicznej, 2. zobowiązania PINB do udzielenia odpowiedzi na powyższych wniosek skarżącego; 3. zasądzenia na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez niezałatwienie w ustawowym terminie wniosku z dnia [...] listopada 2021 r., który wpłynął do organu w dniu 15 listopada 2021 r. w zakresie udostępniania wszelkich protokołów, zaświadczeń i decyzji wydanych w sprawie realizacji budowy budynku kawiarni przy ul. [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż PINB powinien dołożyć wszelkich starań, aby udzielić informacji w wyznaczonym terminie. Dopiero w sytuacji, gdy starania nie przyniosą skutku, dopuszczalne jest skorzystanie z możliwości jaką otwiera art. 13 ust 2 u.d.i.p. W ocenie strony skarżącej działanie organu ma jedynie na celu opóźnienie udostępnienia informacji publicznej. Czynność ta nie jest aż tak czasochłonna, aby organ potrzebował aż 2 miesięcy. Żądana informacja może być przekazana zdecydowanie szybciej. Jej udostępnienie jest jedynie czynnością techniczną i nie zajmuje ona zbyt wiele czasu. Ponadto pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż informacje żądane przez wnioskodawcę nie stanowią informacji przetworzonej w myśl art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. Dlatego też wezwanie do wykazania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotny dla interesu publicznego było niecelowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania. Organ zaznaczył, że z uwagi na to, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] – doręczoną w dniu 25 stycznia 2022 r. - odmówił udostępnienia żądanych przez niego informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jeden. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 21 u.d.i.p. Przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, opisanego na wstępie, który wpłynął do PINB w dniu 15 listopada 2021 r. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosku reguluje u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność (odpowiednio również na przewlekłe prowadzenie postępowania) w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ prowadził przewlekle postępowanie w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Niewątpliwie PINB, który wykonuje zadania nadzoru budowlanego - zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) - jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28) Mając na uwadze powyższe uwagi natury ogólnej oraz treść art. 6 ust. 1 pkt 3 ppkt e oraz pkt 4 ppkt a u.d.i.p., stanowiącego, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw oraz danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych, nie budzi wątpliwości, iż żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Domagał się on bowiem wydania dokumentów urzędowych (tj. protokołów, zaświadczeń i decyzji ze sprawy administracyjnej) oraz informacji o stanie sprawy. Przy czym skarżący nie miał dostępu do tych dokumentów jako strona w trybie właściwych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd uprawniony był ich do ich uzyskania na zasadach określonych w u.d.i.p. (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, t. 14 do art. 73 i powołane tamże piśmiennictwo i orzecznictwo). Skarżący nie domagał się również udostępnienia akt administracyjnych, które zgodnie z ugruntowanym zarówno w judykaturze, jak i doktrynie, jako zbiór pewnych dokumentów i informacji nie stanowią informacji publicznej w całości, lecz konkretnych dokumentów, które taki charakter mają (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, WK 2016, t. 9 do art. 1 i wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 779/14). Przechodząc do dalszej oceny należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, t. 2 art. 13). Wydłużenie terminu na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie może służyć do "odroczenia" wykonania obowiązków informacyjnych; z uprawnienia tego organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie 28 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 149/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 czerwca 2020 r., II SAB/Bd 14/20, wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2018 r., II SAB/Łd 105/18). W kontrolowanej sprawie organ nie wskazał okoliczności, które uzasadniałyby wydłużenie terminu do rozpoznania wniosku. W piśmie bowiem zawiadamiającym skarżącego, iż organ rozpozna jego wniosek w terminie 2 miesięcy powołał się jedynie na nadmiar spraw prowadzonych przez Inspektorat, co nie ma bezpośredniego związku z udostępnieniem żądanej informacji. Kwestia zapewnienia prawidłowej organizacji pracy, uwzględniającej wpływ wniosków o udostępnienie informacji publicznej spoczywa w gestii organu i nie może uzasadniać braku lub wydłużania terminów realizacji nałożonych na niego w u.d.i.p. obowiązków. Powyższe niezasadne przedłużenie terminu spowodowało, iż nie można było organowi zarzucić bezczynności, jednakże należało stwierdzić, iż postępowanie było prowadzone przewlekle. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (por. J.P. Tarno, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Rozpoznając skargi na przewlekłość sąd administracyjny bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (por. wyrok NSA z 28 lipca 2021 r., III OSK 3297/21). Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, zwłaszcza jeśli dodatkowo się zważy, iż kolejną czynność jaką organ podjął było wezwanie skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. do wykazania, iż "wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotny dla interesu publicznego" ze względu na to, iż w jego ocenie żądane informacje mają charakter przetworzony. Tak sformułowane wezwanie należy uznać za przejaw nieefektywnego działania organu. Podkreślić bowiem należy, iż pismo informujące stronę o przetworzonym charakterze informacji publicznej powinno zostać tak skonstruowane, aby zarówno sąd administracyjny, jak i wnioskodawca mogli ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 4 października 2018 r., II SA/Go 607/17, z 19 września 2018 r., II SAB/Go 65/18). Postępowanie dotyczące wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. zostało zakończone przez organ I instancji już po wniesieniu skargi na przewlekłość decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Merytoryczna zasadność tej decyzji nie podlegała badaniu w niniejszej sprawie, jednakże wprowadzenie jej do obrotu prawnego spowodowało, iż odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r. (pkt I wyroku). Nie zwalniało to jednak sądu administracyjnego z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z przyczyn wyżej wskazanych. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż jeszcze przed złożeniem skargi organ podejmował działania mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącego, choć w sposób nieprawidłowy, a po złożeniu skargi wydał decyzję kończącą postępowanie. Stąd nie sposób przyjąć, iż były to celowe zaniechania, noszące cechy lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który załatwił wniosek zastosowanie wobec niego dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.