II SA/Wr 361/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. P. i P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy K. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz Gminy K. p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb [...] S., gmina K." - w ramach legalizacji samowoli budowlanej. W podstawie prawnej wskazano art. 50 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz.741) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa i po uzgodnieniu stosownie do art. 51 ust. 1 pkt.2 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2, 5, 5a, 6 i 9 powołanej na wstępie ustawy. W decyzji określono ustalenia dotyczące funkcji zabudowy. Droga wewnętrzna, obiekty infrastruktury technicznej. 2. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych: 2.1 Ustalenia dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu: Inwestycja polega na budowie wewnętrznej drogi gminnej o nawierzchni bitumicznej z obustronnymi krawężnikami na działce nr [...] obręb S. Zgodnie z dołączonym do wniosku projektem zagospodarowania terenu projektowana droga wewnętrzna zlokalizowana będzie na działkach nr [...], [...],[...] obręb S. Działki nr [...], [...] obręb S. objęte są ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej rejonu ul. [...] i ul. [...], obręb S., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...]. Tym samym ustaleniami niniejszej decyzji obejmuje się wyłącznie działkę nr [...] obręb S. Inwestycja stanowi działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz.741) w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu powiatowym i gminnym wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zadania polegającego na budowie wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., stanowi wymóg toczącego się postępowania legalizacyjnego dla ww. inwestycji, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. 2.2. Opisano ustalenia dotyczące warunków i wymagań ładu przestrzennego; dalej wskazano z jakimi wymogami, wynikającymi z przepisów prawa inwestycja winna odpowiadać. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 stycznia 2021 r. Gmina K., złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla inwestycji pod nazwą: "Budowa wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb S., gmina K.". Zgodnie z dołączonym do wniosku projektem zagospodarowania terenu projektowana droga wewnętrzna zlokalizowana będzie na działkach nr [...], [...], [...] obręb S.. Działki nr [...], [...] obręb S. objęte są ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej rejonu ul. [...] i ul. [...], obręb S., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...]. Ze względu na brak obowiązującego dla działki nr [...] obręb S., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz w związku z art. 61 § 1 i § 3 kpa, na żądanie strony tj. Gminy K., Wójt Gminy K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb S., gmina K.". Analiza zebranego materiału dowodowego, wykazała możliwość ustalenia pod względem uwarunkowań przestrzennych i prawnych, lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji w zakresie przedstawionym przez Inwestora. W dniu [...] Wójt Gminy K. wydał decyzję nr [...] znak [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb S., gmina K." oraz kończącą postępowanie wszczęte na wniosek Gminy K. W kolejności w dniu 15 lutego 2021 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek Gminy K., o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb S., gmina K.". Po stwierdzeniu, w wyniku przeprowadzonej kontroli, wykonania tej inwestycji bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] Starosta L. wydał decyzję nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości S., ul. [...], adres inwestycji: działki nr [...], [...], [...], obręb [...] S. Jednostka ewidencyjna [...] K. W konsekwencji w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem nr [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na samowolnej budowie przez Gminę K. drogi (ul. [...]), na działce nr [...], [...], [...], obręb [...] S., gmina K. W dniu 24 marca 2021 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. wpłynął wniosek Gminy K. o legalizację budowy drogi (ul. [...]) na działkach nr [...], [...], [...] obręb S., Gmina K. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na Inwestora - Gminę K., obowiązek przedłożenia do dnia 25.06.2021 r. następujących dokumentów: -zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa Budowalnego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Kwestionując rozstrzygniecie ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb S., gmina K." pismem z dnia 23 lutego 2021 r. odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wnieśli I. P. i P. P. Decyzją znak: [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 23 kwietnia 2021 r., Gmina K., złożyła na piśmie korektę do wniosku z dnia 4 stycznia 2021 r. W korekcie wskazano, że wniosek dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w ramach legalizacji samowoli budowlanej dla zadania pn.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., dz. nr [...], obręb [...] S. gmina K." oraz informację, że na działce nr [...] została już wykonana podbudowa drogi wewnętrznej gminnej z obustronnymi krawężnikami. Do wykonania pozostała nawierzchnia bitumiczna na całej długości drogi. Na podstawie wniesionej korekty wniosku oraz nieprawidłowości wykazanych w decyzji znak: [...] z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. - wprowadzono niezbędne zapisy do procedowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Opracowano ostateczny projekt składający się z części tekstowej, załącznika graficznego w skali 1:1000, analizy o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym również posiadającej część tekstową i graficzną. Analiza wprowadzonych zapisów wykazała, iż stanowią one efekt uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Przedmiot prowadzonego postępowania czyli budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S. na działce nr [...], obręb S., nie uległ zmianie. Zakres decyzji nie został poszerzony o nowe elementy lub nowe parametry inwestycji. Tym samym przyjęto, iż uzyskane w trybie art. 53 ust. 4 wymagane przepisami prawa uzgodnienia są aktualne i wiążące. Odstąpiono od ponownego uzgadniania projektu decyzji. Dalej organ wskazuje, że na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz.741) inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Stosownie do zapisów art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez pojęcie inwestycji celu publicznego rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.). Przywołany art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) zawiera zamknięty katalog inwestycji kwalifikujących się jako inwestycje celu publicznego, wśród których na pierwszej pozycji wymieniono: ,,1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji." Powyższe przepisy potwierdzają, iż wstępna kwalifikacja przedsięwzięcia polegającego na budowie wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S. na terenie działki nr [...], obręb S., jako inwestycji celu publicznego jest, co do zasady prawidłowa. Istotą inwestycji celu publicznego, jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor we wniosku z dnia 23 kwietnia 2021 r. zaznacza, że to przedsięwzięcie stanowi inwestycję o znaczeniu lokalnym z uwagi na fakt, że droga ma służyć społeczności lokalnej, tj. mieszkańcom gminy K., w szczególności mieszkańcom miejscowości S. Ponadto wskazuje, że droga ta przejmie ruch samochodów i pojazdów rolniczych oraz zapewni dojazd do pól uprawnych. Zgodnie z art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów" oraz "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budowy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego należy do zadań własnych gminy". Należy stwierdzić więc, że inwestycja celu publicznego jest inwestycją o znaczeniu lokalnym. Zgodnie z art.53 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wójt Gminy K., w toku prowadzonego postępowania dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Nie zgadzając się z tym orzeczeniem ponownie I. P. i P. P. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Odwołujący wnieśli o: I. zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 2.2.2. (parametry techniczne inwestycji) poprzez: 1. utworzenie chodnika po co najmniej jednej stronie drogi - od strony domów jednorodzinnych); 2. określenie szerokości drogi na co najmniej 6 metrów, w miejsce obecnej wartości 5,0-6,0 metrów; 3. montaż 5 sztuk progów zwalniających; 4. ustanowienie ograniczenia prędkości do 30 km/h; 5. ustanowienie infrastruktury odwadniającej dla planowanej inwestycji drogowej; 6. ujednolicenie szerokości drogi na całej jej długości; II. objęcie planowaną inwestycją celu publicznego także działek nr [...] oraz nr [...], które pierwotnie były przeznaczone w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie drogi (uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]), włączając w to demontaż ogrodzenia oddzielającego działki nr [...] i nr [...]. Odnosząc się do treści wywiedzionego w sprawie odwołania skarżący wskazali, iż planowana inwestycja celu publicznego procedowana w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego budzi ich zastrzeżenia z powodu tego, że kształt planowanej (a w znacznej części już istniejącej, a wymagającej legalizacji) drogi nie przystaje do warunków lokalnych i potrzeb społeczności lokalnej. Podnieśli, że co do zasady popierają inwestycję w postaci budowy drogi w ramach inwestycji celu publicznego, niemniej jednak uważają, że jeśli droga zostaje utworzona, to winna być zaprojektowana i wybudowana z uwzględnieniem tego, że w bezpośrednim jej sąsiedztwie zamieszkuje kilka rodzin z kilkunastoma dziećmi. Podkreślili, że w ich ocenie, na treść wydanej w sprawie decyzji, decydujący wpływ ma to, że wydana została ona w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego. Jak wyjaśnili, najpierw wybudowano znaczną część drogi, a następnie przeprowadzana jest jej legalizacja. W ich ocenie, nie może to jednak rzutować na to, by zalegalizować drogę niespełniającą elementarnych wymogów co do bezpieczeństwa ludności. Niewątpliwie procedura legalizacyjna jest potrzebna, ale nie na zasadach tego, by wybudowana samowolnie droga została zalegalizowana z uchybieniem zasad bezpieczeństwa i rozsądnego projektowania dróg. Podnieśli także, iż istniejąca droga jest zbyt wąska, a jej parametry powodują, że korzystanie z niej nie będzie bezpieczne ani dla kierujących i pasażerów pojazdów samochodowych, ani dla innych użytkowników drogi, którzy bardzo często z niej korzystają. Wskazali również, że szerokość drogi 5-6 metrów jest niewystarczająca, a przy dwukierunkowej drodze powoduje, że piesi i rowerzyści siłą rzeczy będą spychani z drogi i zmuszani do przechodzenia przydrożnymi zaroślami lub pobliskim lasem. Warunki miejscowe są takie, że w ich przekonaniu, by zapewnić wszystkim korzystającym z drogi bezpieczeństwo i uniknąć ryzyka tragicznego wypadku, droga winna mieć nie mniej niż 6 metrów szerokości. Dalej wskazali, że nie sposób zaakceptować, by droga prowadząca, m. in. do prowadzonej przez C. P. A, była pozbawiona chodnika lub ciągu komunikacyjnego przeznaczonego do wspólnego ruchu pieszych i rowerzystów. Podkreślili, że inwestycja celu publicznego będzie realizowana w miejscowości położonej nad (zawłaszczonym nota bene przez C. P.) atrakcyjnym turystycznie i rekreacyjnie akwenem, który w okresie wiosennym i letnim przyciąga wielu rowerzystów, pieszych i sportowców. Jeśli inwestycja ma być przeznaczona na cele publiczne, a nie na wyłączny cel dojazdu do A, to winna uwzględniać interesy wszystkich uczestników ruchu i osób z niej korzystających. W takiej sytuacji bezwzględnie oczekiwać należy wydzielenia bezpiecznego chodnika lub ścieżki pieszo-rowerowej tak, by piesi i rowerzyści mogli bezkolizyjnie razem z pojazdami samochodowymi korzystać z tej drogi. Odwołujący wyrazili także swoje obawy, kto poniesie odpowiedzialność za skutki ewentualnego śmiertelnego wypadku komunikacyjnego, w którym zginie dziecko potrącone na zbyt wąskiej drodze przez wracającego ze A klienta lub wędkarza. Z racji zamieszkiwania bezpośrednio przy planowanej i legalizowanej inwestycji celu publicznego już obecnie obserwują, że długi, niemal kilometrowy odcinek idealnie prostej drogi jest wykorzystywany przez klientów A jako swoisty tor wyścigowy. Ich i nie tylko ich dzieci, nie mogą swobodnie pójść do znajomych, czy przyjaciół, ani choćby wyjść na rower, bo w okresie letnim zaraz za ich ogrodzeniem odbywa się bardzo wzmożony ruch samochodowy. Istnienie chodnika lub ciągu pieszo-rowerowego w znacznej mierze zniwelowałoby ten problem i pozwoliło, by życie mieszkańców i innych osób rekreacyjnie korzystających z okolic wód S., nie było zagrożone. Temu właśnie ma służyć odwołanie w zakresie, w jakim domagają się wybudowania chodnika. Następnie podnieśli, iż z tą argumentacją ściśle koresponduje żądanie, by na planowanym odcinku drogi zamontować 5 progów zwalniających oraz administracyjnie ograniczyć prędkość do 30 km/h. Specyfika lokalizacji legalizowanej drogi wymusza to, by ruch na niej odbywał się w sposób spokojny i stłumiony, aby sama droga traktowana była jako droga ewidentnie lokalna, niemalże osiedlowa. Wskazali także, iż droga lokalna miała być posadowiona także na działkach nr [...] oraz nr [...]. Taki był planowany kształt inwestycji, które pierwotnie były przeznaczone w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie drogi (uchwała nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]). Z racji pozycji C. P. w lokalnych strukturach i opierając się o swoje koneksje, doprowadził on do tego, że droga została ewidentnie zwężona i posadowiona wyłącznie na działce nr [...]. Powyższego nie sposób zaaprobować, a stanowisko zawarte w uchwale nr [...] Gminy K. z dnia [...] należy w pełni zaaprobować. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym opisanego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach organ odwoławczy wskazał, że dnia 4 stycznia 2021 r. do Urzędu Gminy w K. wpłynął wniosek Gminy K., o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości S. dz. nr [...], obręb S., gmina K.". Wójt Gminy K., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją nr [...] z dnia [...], znak: [...], ustalił na rzecz Gminy K. lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb S., gmina K.". W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności niniejszej spawy. W szczególności z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy inwestycja, jest nowym przedsięwzięciem, które nie zostało jeszcze zrealizowane, czy też została już zrealizowana i prowadzona jest procedura legalizacji samowoli budowlanej. W ramach ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego Gmina K. wniosła korektę wniosku wskazując, iż wnioskowane przedsięwzięcie p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S. działka nr [...], obręb [...] S., gmina K." ma być zrealizowana w ramach samowoli budowlanej. Na potwierdzenie czego do korekty wniosku dołączone zostały stosowne dokumenty. Kolejny raz rozpoznając sprawę Wójt Gminy K. decyzją Nr [...] z dnia [...], znak: [...], ustalił na rzecz Gminy K. lokalizację inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb [...] S., gmina K.", w ramach samowoli budowlanej. Analizując wniesione odwołanie na tle zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wyjaśniło, iż I. P. i P. P. przysługuje sprawie przymiot strony, co zostało już przez organ szczegółowo omówione w decyzji z dnia [...], nr [...]. Przechodząc dalej organ odwoławczy stwierdził, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, analogicznie jak decyzja o warunkach zabudowy, nie jest decyzją uznaniową i nie można odmówić jej wydania, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli jest ona zgodna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, natomiast odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wskazania przez organ sprzeczności tej lokalizacji z warunkami wynikającymi z przepisów odrębnych. Niniejsza sprawa została wszczęta na wniosek Gminy K. z dnia 4 stycznia 2021 r., który następnie został skorygowany wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. We wniosku Gmina K. wniosła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w ramach legalizacji samowoli budowlanej, dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S. działka nr [...], obręb [...] S., gmina K.". Inwestycja obejmuje odcinek drogi wewnętrznej, będącej własnością Gminy K., o długości do 920 m i szerokości 5,0 - 6,0 m. Jednocześnie inwestor wyjaśnił, iż przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym z uwagi na fakt, iż droga ta ma służyć społeczności lokalnej, tj. mieszkańcom gminy K., a w szczególności mieszkańcom wsi S. Droga przejmie ruch samochodów, pojazdów rolniczych w granicy miejscowości S. oraz zapewni dojazd do pól uprawnych. Inwestor wyjaśnił, iż na działce nr [...], obręb S. wykonana została już podbudowa bitumiczna drogi wewnętrznej gminnej z obustronnymi krawężnikami. Natomiast do wykonania pozostała nawierzchnia bitumiczna na całej długości drogi. Nadto przedłożył dokumenty, z których wynika, iż obecnie toczy się postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnej budowy, przez Gminę K., drogi (ul. [...]) na działce nr [...], [...], [...], obręb [...] S., gmina K., tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...], nr [...], nakładające na inwestora - Gminę K., obowiązek przedłożenia do dnia 25 czerwca 2021 r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. dokumentów, o których mowa w art 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów stwierdzić należy, iż wnioskowana przez Gminę K. inwestycja będzie realizowana w ramach legalizacji samowoli budowlanej. Przechodząc dalej wyjaśnić należy, iż z przepisu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż pod pojęciem "inwestycja celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.). Z kolei w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej "u.g.n", wskazano, że celami publicznymi w rozumieniu powołanej ustawy jest, m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Mając zatem na to względzie stwierdzić należy, iż zasadnie organ I instancji uznał, iż wnioskowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Działka przeznaczona pod inwestycję, zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów, stanowi własność Gminy K. i jest zakwalifikowana jako użytek "dr" - droga. Nadto przedmiotowa droga będzie służyła mieszkańcom S. oraz gminy K. Z akt sprawy wynika, iż w ramach prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał wymagane w niniejszej sprawie uzgodnienia. Z ustaleń organu wynika, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze występowania złóż węgla brunatnego: złoże "L. – [...]" oraz kruszyw naturalnych: złoże "L. – [...]" i złoże "S. p. A,B,C,D". Projekt decyzji w odniesieniu do udokumentowanych złóż węgla brunatnego został uzgodniony przez Ministra Klimatu i Środowiska w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w odniesieniu do udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych projekt decyzji został uzgodniony przez Marszałka Województwa D. oraz Starostę Powiatu L. także w trybie art. 53 ust. 5 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Starosta L., dokonał milczącego uzgodnienia wynikającego z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., przesłanego projektu decyzji, w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Także D. Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków we W., milcząco uzgodnił przesłany projekt decyzji. Natomiast Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia [...], nr [...], uzgodnił, w odniesieniu do melioracji wodnych, przedłożony projekt decyzji. Przy czym organ w zaskarżonej decyzji zawarł zapisy, które ww. organ zawarł w postanowieniu uzgodnieniowym, tj.: działka na której planowana jest ww. inwestycja graniczy z urządzeniem melioracji wodnych - rowem [...], którego ewidencję prowadzi Dyrektor Zarządu Zlewni w L. Inwestor zobowiązany jest wykonać inwestycję w sposób zapewniający zachowanie sprawności użytkowej ww. urządzenia - w przypadku jego uszkodzenia, odbudować celem zapewnienia swobodnego przepływu wód. Zgodnie z art. 234, art 192 ust. 1, art. 197 ust. 1 w nawiązaniu do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zabrania się m.in.: - zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych lub kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, - niszczenia lub uszkadzania urządzeń wodnych (w tym urządzeń melioracji wodnych, -wykonywania w pobliżu urządzeń wodnych (w tym urządzeń melioracji wodnych) robót oraz innych czynności, które mogą powodować w szczególności zmniejszenie wytrzymałości urządzeń wodnych. Stosownie do art. 205 ustawy, utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy lub związku spółek wodnych, w którym jest zrzeszona spółka wodna działająca na terenie gminy - do tej spółki lub tego związku spółek wodnych. Obowiązek ten obejmuje eksploatację, konserwację oraz remont w celu zachowania funkcji urządzeń wodnych. Zgodnie z art. 199 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wykonywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntów. W przypadku konieczności wykonywania urządzeń wodnych jak również urządzeń melioracji wodnych (w tym ich odbudowy, rozbudowy, przebudowy lub rozbiórki tych urządzeń), stosownie do art. 389 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto teren działki nr [...] objętej inwestycją, w części północnej, graniczy z ciekiem wodnym J. (dz. nr [...]). Zgodnie z art. 232 oraz art. 230 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624) zabrania się m.in.: - grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, -niszczenia lub uszkadzania brzegów śródlądowych wód powierzchniowych, brzegów wód morskich oraz budowli, w tym murów, niebędących urządzeniami wodnymi, tworzących brzeg, a także gruntów pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi. Organ wyjaśnia, iż Wójt Gminy K. przed wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji, nie wystąpił do organów o uzgodnienie nowego projektu decyzji. Jednakże w ocenie kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy, takie działanie organu należy uznać za dopuszczalne. Skoro bowiem nie zmieniły się warunki, które były uzgadnianie z wymienionymi organami, to organ prowadzący główne postępowanie, mógł wykorzystać w nowym postępowaniu te elementy postępowania poprzedniego, które nie były kwestionowane, a które przyniosłyby taki sam rezultat. Kolegium stwierdza, iż zabieg taki należy uznać za w pełni dopuszczalny, w szczególności mając na względzie ekonomię procesową, tj. dążenie organu głównego do jak najszybszego zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przechodząc dalej, organ stwierdza, iż organ I instancji ustalił, że w niniejszej sprawie nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ wnioskowana inwestycja nie została wymieniona w katalogu przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Wyjaśnić należy, za organem I instancji, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 powołanego wyżej rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast, zgodnie z informacjami podanymi we wniosku przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy drogi o długości max. 920 m. Zatem, organ I instancji zasadnie ustalił, iż wnioskowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Przechodząc dalej stwierdzić należy, iż w zaskarżonej decyzji zawarto, zgodnie z wymogiem art. 54 u.p.z.p., wszystkie elementy jakie winna posiadać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt L. Projekt decyzji, zgodnie z wymogiem art. 50 ust. 4 u.p.z.p., został sporządzony przez uprawnionego urbanistę w osobie mgr inż. M. O. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołujących stwierdzić należy, iż w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów inwestycji, takich jak wnoszą skarżący, tj. ograniczenia prędkości, ilości progów zwalniających, nakazu budowy urządzeń odwadniających czy też chodnika. Większość z tych elementów będą badane i określane na etapie pozwolenia na budowę, przez właściwy organ. Organ podkreśla, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że: "Decyzja ta jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy (...) ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Decyzja określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd też w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań" (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 149/18). Przechodząc zaś do kolejnego żądania kolegium wyjaśnia, iż działki objęte planem miejscowym nie mogą być przedmiotem postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 50 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są wydawane dla tych nieruchomości, na których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Na marginesie tylko dodać należy, iż organ jest związany treścią wniosku inwestora i nie może samodzielnie modyfikować treści tego wniosku. Zatem niedopuszczalne jest wskazywanie przez organ administracji w decyzji innych działek niż te określone we wniosku. Tym samym zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę omówiony wyżej stan faktyczny i prawny sprawy, Kolegium uznało, iż zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a dokonana przez organ I instancji ocena tego materiału jest prawidłowa. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym, zaś wydana w tym przedmiocie decyzja odpowiada obowiązującemu prawu. Zatem orzeczono jak w sentencji. Skargę na ostateczną decyzję na postawie art. 50 i art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wnieśli I. P. i P. P. Zaskarżyli w całości decyzję SKO i zarzucili naruszenie: art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 11 z późn. zm.) - zwanej dalej u.g.n., polegające na jego błędnym zastosowaniu, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego; art. 53 ust. 4 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., polegające na pominięciu dokonaniu uzgodnień przez stosowne organy, pomimo skorygowania treści pierwotnego wniosku przez Wójta Gminy K.; § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016.124) - zwanego dalej Rozporządzeniem, polegające na nieuwzględnieniu minimalnych szerokości pasów ruchu w stosunku do planowanej inwestycji; art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania podmiotu reprezentującego Sarb Państwa; art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczające rozważenie materiału dowodowego zebranego w niniejszym postępowaniu z poszanowaniem i uwzględnieniem interesu strony, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wnikliwy zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza podstawy i treści decyzji organu I instancji. Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej w pkt I decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia [...], znak: [...], ustalającej na rzecz Gminy K. lokalizację inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb [...] S., gmina K." i umorzenie postępowania administracyjnego; zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ich zdaniem z rozstrzygnięciem organu odwoławczego w żaden sposób nie można się zgodzić, gdyż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n, celami publicznymi są: "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Skoro przepis art. 6 pkt 1 u.g.n. dotyczy dróg publicznych i nie wprowadza ich osobnej definicji, to należy uważać, że obejmuje on wyłącznie drogi sklasyfikowane jako drogi publiczne według przepisów ustawy o drogach publicznych (wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2009 r., IV SA/Wa 539/09, LEX nr 553479). Jak prawidłowo wskazano w treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02.2016 r. (sygn. akt II OSK 2617/15): "Kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Wynika to z treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego." Drogi publiczne zdefiniowane zostały w art. 1 w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) zwanej dalej u.d.p, jako drogi zaliczone na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy zgodnie z przeznaczeniem drogi - z wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach. Ustawa ta dzieli drogi publiczne na cztery kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 u.d.p. do dróg wewnętrznych zalicza się drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Wniosek Gminy K. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazuje zaś jednoznacznie na drogę niepubliczną - "Budowa wewnętrznej niepublicznej drogi gminnej w miejscowości S. dz. nr [...], obręb S., gmina K.". Jak wskazano w orzecznictwie: "drogi niepubliczne nie stanowią celu publicznego. Nie można więc zaliczyć do kategorii celów publicznych budowy, utrzymania, wydzielania, robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi, ani związanych z drogami dojazdowymi i lokalnymi, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej." Wyrok WSA w Białymstoku z 21.03.2019 r., II SA/Bk 818/18, LEX nr 2637356. Ponadto, przepisy nie przewidują, aby budowa drogi wewnętrznej, która nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego, wobec czego sposób zagospodarowania nieruchomości poprzez budowę takiej drogi winien zostać unormowany w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś jako inwestycja celu publicznego. Należy przy tym pamiętać, iż przepisy art. 8 u.d.p. nie przewidują szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych. Zgodnie z tym przepisem drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi (wyrok WSA Szczecin z dnia 07.11.2012 r., sygn. akt Il SA/Sz 905/12). Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). O tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystana jako droga wewnętrzna, ma to, czy posiada ona elementarne fizyczne właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu pojazdów (wyrok WSA Warszawa z dnia 17.10.2011 r" sygn. akt IVSA/Wa 1013/11). Biorąc nawet pod uwagę, iż planowane przedsięwzięcie ma jednakże odpowiadać wg Wójta Gminy K. standardom narzucanym drogom publicznym, to niezbędnym do spełnienia stają się regulacje zawarte w treści rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016,124). Rozporządzenie określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie. Zgodnie z § 15 rozporządzenia: "1. Szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna wynosić: (...) 5) na drodze klasy L- 2,75 m; 6) na drodze klasy D - 2,50 m. 2. na drogach klas Z, L i D szerokość pasa ruchu może być zwiększona do maksymalnie 3,50 m, jeżeli taka potrzeba wynika z prognozowanej struktury rodzajowej lub ilościowej ruchu." Mając na względzie aktualnie występujące natężenie ruchu kołowego, jak również planowane inwestycje gospodarcze, a tym samym dalsze zwiększenie liczby pojazdów (czego Wójt Gminy K. jest jak najbardziej świadom), zasadnym staje się zastosowanie wytycznych zawartych w ust. 2 wspomnianego paragrafu, przyjmując nawet, iż planowana droga ma docelowo odpowiadać standardom drogi o klasie D. Nie sposób również pominąć faktu, iż w obecnym planie inwestycji nie przewidziano wyodrębnionego chodnika dla pieszych, co powoduje, iż piesi zostaną zmuszeni do poruszania się po planowanej jezdni, współdzieląc rzeczony obszar z pojazdami mechanicznymi, jak również rowerzystami. Należy podkreślić, iż budowa ciągów pieszych mieści się w katalogu inwestycji celu publicznego (zgodnie z art. 6 pkt 9c u.g.n), toteż nie jest koniecznym, tak jak to wskazał organ II instancji, badanie i określanie m.in. tego zagadnienia dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Przyjmując nawet, iż planowana inwestycja ma mieć charakter drogi wewnętrznej, nie zaś publicznej, to brak zaliczenia dróg wewnętrznych do dróg publicznych i nieobjęcie ich regulacjami rozporządzenia nie oznacza dowolności w zakresie ustaleń parametrów dla dróg wewnętrznych (rozstrzygnięcie nadzorcze Woj. D. Z dnia 13.03.2015 r.,NK- N.4131.141.1.2015.JW1). Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż nie było potrzeby występowania do organów o uzgodnienie nowego projektu decyzji, gdyż nie zmieniły się warunki, które były uzgadnianie z organami. Jednakże już w dalszej części swojego wywodu organ wskazuje, iż pierwotny wniosek z dnia 4 stycznia 2021 r. został skorygowany wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. podlega projekt decyzji w kształcie, w jakim ma ona zostać wydana. Jak więc wskazano w orzecznictwie: "Nieprawidłowe jest zatem dokonanie uzgodnień wyłącznie w odniesieniu do projektu decyzji, który następnie podlegał zmianom wynikającym np. z faktu zmiany bądź uszczegółowienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ocena czy wprowadzone zmiany mają wpływ na dokonane wcześniej uzgodnienia, należy do organu uzgadniającego jako posiadającego niezbędną wiedzę do wypowiedzenia się w uzgadnianym zakresie. Tym samym wydanie decyzji bez przeprowadzenia ponownych konsultacji w sytuacji, w której projekt planowanej inwestycji uległ zmianom bądź uszczegółowieniu należy uznać za istotne uchybienie skutkujące wadliwością tak wydanej decyzji." (Wyrok NSA z 24.07.2019 r., II OSK 1865/19). Po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji. Uzgodnienie oznacza, że organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji w takim kształcie w jakim została później wydana (wyrok WSA Szczecin z dnia 29.01.2015 r., sygn. akt II SA/Sz 929/14). Jak wskazano w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji teren działki nr [...] objętej inwestycją, w części północnej, graniczy z ciekiem wodnym J. Art. 211 i 212 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.) - dalej jako "PrWod" stwierdzają, iż wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych, zaś wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi, przy czym prawa właścicielskie w stosunku do nich wykonuje Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Stosownie do treści art. 22 PrWod do śródlądowych powierzchniowych wód płynących zalicza się wody w ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek, w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych, w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących oraz w kanałach. Prawo wodne definiuje przy tym zarówno pojęcie "cieków naturalnych", jak i "kanałów". Przez te pierwsze, zgodnie z art. 16 pkt 5 PrWod, rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Ciek wodny J. tym samym wyczerpuje znamiona określone w w/w artykułach. W postępowaniu należało zatem zapewnić udział organu reprezentującego właściciela gruntów ulokowanych pod wodami, a więc Skarbu Państwa. Katalog stron okazał się ustalony nietrafnie też z innego powodu. Skoro inwestycja oddziałuje na działki pokryte wodami śródlądowymi, to należało - z godnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych - zapewnić udział użytkownikowi rybackiemu obwodu rybackiego, do którego woda przynależy. Jak wynika z orzecznictwa, prawo użytkowania obwodu jest prawem zbliżonym do prawa rzeczowego i wymaga ujęcia użytkownika w postępowaniu administracyjnym jako stronę. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a. Jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne pierwszą decyzję, ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb S., gmina K." Wójt Gminy K. wydał w dniu [...]. (nr [...] znak [...]). Jak sam organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] organ ten uznał, że była to decyzja kończąca postępowanie wszczęte na wniosek Gminy K. Co dalej istotne w sprawie decyzję tę w trybie instancyjnym uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Oczywistą konsekwencją tej decyzji jest wyeliminowanie ostateczne i prawomocne decyzji nr [...] z obrotu prawnego. We wskazaniach decyzji kasatoryjnej kolegium podniosło, że jego zdaniem organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności niniejszej spawy. W szczególności z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy inwestycja, jest nowym przedsięwzięciem, które nie zostało jeszcze zrealizowane, czy też została już zrealizowana i prowadzona jest procedura legalizacji samowoli budowlanej. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzupełnił postępowanie w ten sposób, że orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz Gminy K. publicznego p.n.: "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb [...] S., gmina K." - w ramach legalizacji samowoli budowlanej. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 50 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem sądu kwestionowane decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym, bowiem organy nie przeprowadziły postępowania w koniecznym zakresie. Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] (nr [...]) uchylił decyzję organu I szej instancji ustalające na rzecz Gminy K. lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa wewnętrznej drogi gminnej w miejscowości S., działka nr [...], obręb [...] S., gmina K." i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało szereg istotnych okoliczności, które winien ustalić ten organ przed ponownym wydaniem decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem sądu te okoliczności nie zostały przez organ ustalone i w konsekwencji wzięte pod uwagę w toku ponownego rozpoznania sprawy. Kolegium dostrzegło szereg wadliwości, które nie zostały usunięte przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W pierwszej kolejności pełnomocnik inwestora we wniosku nie wyjaśnił o jakim znaczeniu jest planowana inwestycja, lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Tym samym organ I instancji winien był wystąpić do inwestora, aby ten wskazał precyzyjnie, czy planowana inwestycja jest o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy też krajowym i co zdaniem inwestora ma decydować o właśnie takiej kwalifikacji. Jak trafnie wywiodło kolegium organ nie wyjaśnił, czy dla wnioskowanej inwestycji istnieje czy też nie istnieje obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. czy jest przedsięwzięciem określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Trafnie Kolegium wskazało na treść art. 53 ust. 3 u.p.z.p., zobowiązujący organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W związku z tym należy także zauważyć, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie czy w istocie inwestycja, obejmuje (jako całość) drogę przebiegającą przez tereny tak objęte planem, jak i działkę spoza planu (objętą tym postępowaniem). Jest to o tyle istotne, że w przypadku drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości powyżej 1 km możemy mieć do czynienia z inwestycją potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko, z prawnymi tego faktu konsekwencjami. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu I szej instancji będzie uwzględnienie także następujących okoliczności. Obecny wniosek złożony został w procesie legalizacji samowoli budowlanej (vide postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z dnia [...]) zobowiązujące inwestora do przedłożenia do dnia 25 VI 2021 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego i dwa egzemplarze projektu technicznego. W tej sytuacji pierwszorzędną kwestią będzie jednoznaczne określenie czy mamy do czynienia istotnie z inwestycją celu publicznego, jak tę inwestycję określa inwestor. W tym zakresie organ winien mieć na uwadze, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t. j.) w rozdziale 5 poświęconym lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalaniu warunków zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji w art. 50 ust. 1 stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Definicję inwestycji celu publicznego ustawodawca zawarł w art. 2 ust. 5, stosownie do której przez inwestycję celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). Nadto, co istotne użyte w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenie "droga publiczna" należy z kolei odczytywać z uwzględnieniem przepisów ustawy - z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), która w art. 2 ust. 1 i 2 stanowi, że drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, przy czym zaliczenie danej drogi do jednej z tych kategorii następuje w ściśle określony sposób. Do kategorii dróg krajowych dokonuje tego w formie rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu, a zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych następuje odpowiednio w drodze uchwały sejmiku województwa, rady powiatu i rady gminy (art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są natomiast drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Uznając drogę objętą niniejszym postępowaniem za drogę wewnętrzną niepubliczną stanowiącą drogę gminną, której budowa wymaga ustalenia w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, organy nie dokonały żadnej weryfikacji, czy istotnie wykonana już inwestycja może być zaliczona do inwestycji celu publicznego. Twierdzenie inwestora w tym zakresie nie znajduje podstawy w zgromadzonych w sprawie dokumentach. Trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z przywołanymi przepisami działanie zmierzające do wydzielenia gruntu pod drogę publiczną i budowy takiej drogi należy uznać za inwestycję celu publicznego. O tym, czy przyszła inwestycja ma dotyczyć budowy drogi gminnej powinny decydować inne, obiektywne okoliczności. Natomiast z całą mocą należy podkreślić, że sam fakt, iż planowana (czy raczej wykonana już) droga ma charakter "inwestycji celu publicznego" z tego względu, że jak piszą organy "planowana inwestycja (droga wewnętrzna- przyp. sądu) ma służyć społeczności lokalnej tj. mieszkańcom gminy K., w szczególności mieszkańcom miejscowości S. nie jest tu wystarczająca. Wnioskodawca wskazuje dodatkowo, że droga ta "przejmie ruch samochodów i pojazdów rolniczych oraz zapewni dojazd do pól uprawnych". Należy zatem i te argumenty rozważyć w kontekście przypisania jej miana "inwestycji celu publicznego". Trzeba bowiem pamiętać, że po pierwsze każda droga (także wewnętrzna) służy dojazdowi do budynków lub pól. Nadto jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (między innymi) w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, który to pogląd sąd w tym składzie w całości podziela, "posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna ona realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Tego jednak w tej sprawie zabrakło, bowiem w świetle dotychczas zgromadzonych dokumentów nie sposób uznać, aby wnioskodawca wykazał, że mamy do czynienia z "inwestycją celu publicznego" w rozumieniu ustawy, zatem wydane w sprawie decyzje są co najmniej przedwczesne. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia spray niniejszej należy także mieć na względzie, że w piśmiennictwie wskazuje się, iż regułą powinno być, że rozstrzygnięcie decyzyjne w przedmiocie zagospodarowania przestrzennego następuje w formie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać, a w konsekwencji rozszerzać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane przesłanki. Nie wolno interpretować ich w sposób rozszerzający (por. Planowanie i zagospodarowania przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2018, s. 482). Inwestycja celu publicznego składa się z dwóch elementów: przedmiotu inwestycji, którym musi być realizacją celu publicznego w rozumieniu Ugn oraz przypisania inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego, jakie można realizacji danego celu przypisać. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne należy powiązać z urzeczywistnieniem potrzeb odpowiednio wspólnoty samorządowej lub całości społeczeństwa zamieszkującego RP. Jest to kategoria interesu publicznego, ale tylko takiego, który mieści się w przedmiocie celów publicznych. Następuje to przez ustalenie kwalifikowanego interesu publicznego, którego realizacja, w razie braku planu miejscowego, wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie należy wziąć pod uwagę także inne okoliczności, które uszły uwadze orzekających w sprawie organów. Otóż akta sprawy wskazują, że (vide np. Analiza warunków zagospodarowania terenu...) p. 3.1 "inwestycja polega na budowie wewnętrznej niepublicznej (!) drogi gminnej o nawierzchni bitumicznej z obustronnymi krawężnikami na działce [...] obręb S. Zgodnie z dołączonym do wniosku projektem zagospodarowania terenu projektowana droga wewnętrzna zlokalizowana będzie na działkach [...], [...], [...] obręb S. Działki [...], [...] obręb S. objęte są ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-usługowej rejonu ul. [...] i [...] obręb S., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] Odnośnie do wymienionego planu trzeba powiedzieć, że jego lektura wskazuje, w załączniku nr 2 do uchwały, określającym sposób realizacji i finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej ustalonych w planie, że 1 teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest w stanie istniejącym terenem niezabudowanym oraz nieuzbrojonym w sieci infrastruktury technicznej. 2. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla zrealizowania zainwestowania ustalonego planem, występuje konieczność realizacji dróg wewnętrznych oraz sieci infrastruktury technicznej. 3. Plan ustala przebieg i parametry dróg publicznych: lokalnej [...], dojazdowych [...] i dróg wewnętrznych [...]. W p. 4. tego aktu prawa miejscowego uchwalono, że drogi gminne oznaczone symbolami [...], [...] i drogi wewnętrzne [...], realizowane będą ze środków i staraniem właścicieli sąsiednich nieruchomości. Drogi gminne po przekazaniu gminie mogą być włączone do systemu dróg gminnych. Ustala się, że: koszty niezbędnych podziałów geodezyjnych nie obciążą budżetu gminy.5. Ustala się, że:- koszty niezbędnych podziałów geodezyjnych nie obciążą budżetu gminy. 6. Ustala się, że projektowane sieci telekomunikacyjne, zaopatrzenia w gaz, energię elektryczną, wodę i odprowadzenia ścieków należy projektować w pasach linii rozgraniczających ulic, jako sieci podziemne. Odstępstwa od ustalonej zasady możliwe są wyłącznie w przypadku wykazania konieczności wynikającej z warunków technicznych prowadzenia sieci, lokalizacji urządzeń, ukształtowania terenu (...) 8. Ustala się, że drogi publiczne oznaczone w planie symbolami [...] i [...] oraz drogi wewnętrzne [...] - stanowią własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Drogi i ich wewnętrzne wyposażenie w: sieć wodociągową, kanalizację ścieków komunalnych i wód deszczowych oraz sieć oświetlenia ulic, realizowane będzie staraniem i ze środków współwłaścicieli gruntów, na których są położone. Należy zatem pamiętać, że organy muszą respektować zapisy tego planu, oczywiście z uwzględnieniem okoliczności, że inwestycja drogowa obejmuje tak teren objęty planem, a także z nim graniczący. Trafnie także skarga podnosi, że w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21.03.2019 r., II SA/Bk 818/18, LEX nr 2637356, a także innych orzeczeniach sądów administracyjnych przyjęto, że "drogi niepubliczne nie stanowią celu publicznego. Nie można więc zaliczyć do kategorii celów publicznych budowy, utrzymania, wydzielania, robót budowlanych związanych z drogami wewnętrznymi, ani związanych z drogami dojazdowymi i lokalnymi, które nie mieszczą się w definicji drogi publicznej". Z tym poglądem (co do zasady) należy się zgodzić. Natomiast, jeśli w mielibyśmy do czynienia z wyjątkową (odmienną) sytuacją, to w musi to wynikać bez wątpliwości z decyzji organu lokalizacyjnego. W konsekwencji, rzeczą organu pierwszej instancji będzie (przy uwzględnieniu dotychczasowych uwag, zawartych w uzasadnieniu sądu, jednoznaczne wskazanie czy w świetle wniosku (tego zmodyfikowanego) istotnie można mówić o realizacji celu publicznego, co skutkuje wydaniem decyzji w trybie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też mamy do czynienia z inwestycją "o zwykłym charakterze", co powodowało by ewentualne ubieganie się przez gminę o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, w trybie art. 61 ustawy. Po bezsprzecznym ustaleniu charakteru inwestycji kolejnym krokiem organu będzie określenie w sposób prawidłowy stron postępowania i uwzględnienie dalszych wymogów normatywnych inwestycji. Nie może także ujść z pola widzenia organów okoliczność, że cały czas mamy do czynienia z tzw. postępowaniem legalizacyjnym podjętej inwestycji. Dopiero uzupełnienie postępowania we wskazanym zakresie pozwoli organom wydać stosowne orzeczenia i w konsekwencji ustosunkowanie się do dalszych zarzutów skargi należy uznać za przedwczesne, a skarżący będą mogli je podnosić w toku dalszego procedowania przez organy. Reasumując, wobec uznania, że organy nie ustaliły okoliczności istotnych dla sprawy (art. 145 § 1c ), które mogło doprowadzić do naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1a) należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.