II OSK 483/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1201/21 oddalającego sprzeciw P.J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. II SA/Rz 1201/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw P. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał P. J. jako właścicielowi budynku garażowego o wymiarach 5,15 x 5,75 x 5,50 m (szer. x dł. x wys.), posadowionego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości [...] gm. [...], wykonać w terminie do 30 listopada 2019 r. roboty budowlane w celu doprowadzenia ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. zamontować rynnę i rurę spustową odprowadzającą wody opadowe oraz topniejący śnieg z północno-zachodniej połaci dachu budynku na własny nieutwardzony teren posesji położonej w miejscowości [...] [...]. Na skutek wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. (zaskarżoną w tej sprawie) Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję (z dnia [...] czerwca 2019 r.) i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta była kolejną, wydaną w związku z wniesionymi odwołaniami. Pierwsza z wydanych decyzji - decyzja z dnia [...] października 2019 r., również oparta na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1275/19. Także i druga z kolei decyzja z dnia [...] lipca 2020r., wydana przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylona wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. II SA/Rz 899/20. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany składa się z trzech własnych ścian murowanych, czwartą ścianą (północno-wschodnią) jest ściana budynku przylegającego do obory. W ścianie północno-wschodniej znajduje się okno o wymiarach 1,70 x 1,60 m (szer. x wys.), a w południowo-zachodniej drzwi dwuskrzydłowe konstrukcji metalowej o wymiarach 2,80 x 3,06 m (szer. x wys.). Obiekt posiada dach o konstrukcji drewnianej, dwuspadowy ze spadkami połaci w kierunkach północno-zachodnim i południowo-wschodnim, przekryty blachą trapezowaną. Jak ustalono, ze szkicu polowego z pomiaru sytuacyjno-wysokościowego z dnia 19 grudnia 1969 r. wynika, że budynek ten posiadał wymiary 4,50 x 4,90 m (szerokość x długość) oraz od strony działki [...] część o wymiarach 1,80 x 3,30 m. Obecnie przedmiotowy budynek posiada wymiary od strony północno-zachodniej - 5,62 m, od strony południowo-wschodniej - 5,82 m, od strony południowo-zachodniej - 5,15 m i od strony północno-wschodniej - 5,03 m, zaś wysokość 5,50 m. Kształt tego budynku jest nieregularny. Brak jest części od strony działki nr [...] o wymiarach 1,80 x 3,30 m. Z arkusza danych ewidencyjnych budynków wynikało, że był to drewniany budynek składowy w gospodarstwie rolnym. Obecnie przedmiotowy budynek składa się z trzech własnych ścian murowanych, a czwartą ścianą (północno-wschodnią) jest ściana budynku obory przylegającego do przedmiotowego obiektu. Obecnie istniejący budynek jest szerszy o 0,53 m - 0,65 m i dłuższy o 0,72 m - 0,92 m od poprzedniego, ponadto w odróżnieniu od poprzedniego posiada ściany murowane zamiast drewnianych. Dalej organ wskazał, że w 2003 r. istniał mniejszy budynek aniżeli w 2009 r. Nadto dodał, że przedmiotowy budynek nie jest wolno stojący, a zatem jego budowa wymagała pozwolenia na budowę. W tej sytuacji konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Zaś kwestia posiadania przez współwłaścicieli działki nr [...] przymiotu strony została przesądzona w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1275/19. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że pomimo podjętych czynności w trybie art. 136 k.p.a. nie mógł wydać innej decyzji niż z wykorzystaniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wykonane roboty miały charakter budowy i konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r., rozpoczynającego się wydaniem odpowiedniego postanowienia. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest legalność budowy przedmiotowego budynku. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. P. J. wniósł sprzeciw, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiony sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Jego oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ocena zakwestionowanej decyzji doprowadziła do uznania bezzasadności sprzeciwu. W sprawie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, dla których organ odwoławczy wskazał adekwatną argumentację wymaganą dyspozycją art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w tym uzupełnił materiał dowodowy w zakresie wynikającym z wyroku II SA/Rz 899/20, określił charakter będącego przedmiotem postępowania budynku jako budynku garażowego oraz dokonał kwalifikacji charakteru i czasookresu wykonanych przez inwestora robót budowlanych pod kątem ustalenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Dalej Sąd wskazał, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku II SA/Rz 899/20, wskazując dlaczego nie może skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. w pełnym zakresie, a jedynie w zakresie określonym we wskazanym wyroku. Już po przeprowadzeniu czynności dowodowych prawidłowo uznał, że okoliczność błędnego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako przebudowy i remontu w sytuacji, gdy ze względu na zmianę wymiarów budynku stanowiły one budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przesądza o nieprawidłowości zastosowanej w sprawie procedury naprawczej. Wykonanie robót budowlanych mieszczących się w definicji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę wymagało wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. Jej wdrożenie z kolei wymaga wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nakładającego obowiązek przedstawienia określonych w tym przepisie dokumentów, traktowanego jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zgodnie z regulacją art. 48 ust. 5 tej ustawy. Zdaniem Sądu, takie stanowisko jest prawidłowe, a sformułowane zarzuty sprzeciwu nie mogły zostać uwzględnione. Dalej Sąd wyjaśnił, że jego zdaniem ustalenia odnośnie daty wykonania robót budowlanych związanych z wybudowaniem garażu jawią się jako wiarygodne i są wystarczająco przekonujące dla wyboru reżimu materialnoprawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zaś brak wezwania osób którym przysługuje tytuł prawny do działki nr [...], jak i kwestia sporności granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] pozostają obojętne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Nakazy określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane kierowane są do inwestora, a ten w sprawie został ustalony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. J., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: I. w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; II. w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1/ art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. 2/ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. 3/ art. 61 § 4 k.p.a. i art. 61a k.p.a. 4/ art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. które to naruszenia wskazanych przepisów, w każdym z wymienionych przypadków, mają istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze powyższe Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z niedopatrzeniem się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane wniesionym przez P. J. sprzeciwem. Sprzeciw służy wyłącznie do decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co wynika zarówno z treści art. 64a, jak i art. 3 § 2a p.p.s.a. Instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do badania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu wszczyna zatem postępowanie w ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji z uwzględnieniem kryteriów formalnych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2018, str. 268-269). Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w ostatnio wskazanym przepisie wymienione są przesłanki, zaistnienie których umożliwia organowi podjęcie rozstrzygnięcia kasatoryjnego tj. uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podjęcie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwaga powyższa została uczyniona, gdyż wywiedziona w sprawie skarga kasacyjna nie objęła swoimi podstawami przepisu art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę na skutek wniesionych odwołań, organ odwoławczy skorzystał z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 k.p.a., uznając że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ocenę organu odwoławczego podzielił Sąd pierwszej instancji, stwierdzając że w sprawie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Sąd ten wskazał także, że organ odwoławczy zastosował się do wytycznych sformułowanych w wyroku wydanym w sprawie II SA/Rz 899/20 i podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w tej sprawie organ nie mógł skorzystać z kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a. w pełnym zakresie, bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarga kasacyjna nie podważyła powyższego. Odnosząc się zaś do podniesionych w sprawie zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W orzecznictwie wskazuje się, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. np. wyrok NSA z 5.11.2019 r. II OSK 3238/19). A zatem kwestia oceny czy P. L. i A. L. powinni być stronami postępowania nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., w ramach którego Skarżący kasacyjnie kwestionuje interes prawny P. L. i A. L. nie zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał również i zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W jego ramach Skarżący kasacyjnie kwestionuje wartość materiału dowodowego zebranego w sprawie i ustalenie na jego podstawie daty wykonywania robót. Z treści art. 75 § 1 k.p.a. wynika, że "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.". Użycie w tym przepisie sformułowania "w szczególności" oznacza, że nie jest to zamknięte wyliczenie środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym, a wyliczenie przykładowe. Granicą dopuszczalności środków dowodowych jest ich zgodność z prawem. A zatem materiały pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, materiały geodezyjne czy zdjęcia przedłożone przez P. L., wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, mogą stanowić dowód w sprawie i co do zasady stać się podstawą ustalenia faktu mającego znaczenie w sprawie jak np. okres wykonywania robót budowlanych. Przy czym, rację ma skarga kasacyjna, że materiał dowodowy zebrany w sprawie podlega ocenie organu zgodnie z normami prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak / J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019, str. 509). Jako usprawiedliwiony nie mógł zostać uznany także i zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., powiązany przez Skarżącego kasacyjnie z niezakończonym do tej pory przez Starostę w [...] postępowaniem dotyczącym niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic działki nr [...]. Powyższe, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, będzie miało wpływ na wynik sprawy niniejszej, gdyż pozwoli na ustalenie kręgu osób mogących być stroną postępowania. Skarżący zauważył, że dotychczas organy zaniechały ustalenia oraz wezwania do udziału w sprawie właścicieli działki nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że niewezwanie osób, którym przysługuje tytuł prawny do działki nr [...] w charakterze strony, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia postępowania legalizacyjnego nakazy kierowane są do inwestora, a ten został ustalony. W sprawie nie został także naruszony art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 61a k.p.a. Naruszenie ww. przepisów Skarżący kasacyjnie wiąże z wszczęciem przedmiotowego postępowania na wniosek osób niebędących stroną. Zdaniem Skarżącego w takiej sytuacji organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Z akt sprawy nie wynika by przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek. Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania – o rozprawie administracyjnej połączonej z oględzinami (pismo z dnia 13 września 2018 r.) wskazuje, że wniosek obywateli (tutaj: P. L. i A. L.) stał się przyczynkiem do wszczęcia postępowania. Nadto, wyżej wskazani zostali uznani przez organ za stronę postępowania. Również i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. powiązany przez Skarżącego kasacyjnie z niewystępowaniem w postępowaniu wszystkich osób będących stroną – organ zaniechał wezwania właścicieli działki nr [...], nie zasługiwał na uwzględnienie. Przywołany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje na przesłankę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Z tego względu również sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, nie ma podstaw, by z urzędu stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego "pominięto" inne strony, a w następstwie tego zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak: NSA w wyroku z 22.09.2021 r. II OSK 647/21; porównaj także np. wyrok NSA z 28.07.2021 r. II OSK 3144/18). Tym bardziej zarzut ten nie może zostać uwzględniony w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, ze względu na treść art. 64e p.p.s.a. Podsumowując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważył legalności wyroku Sądu pierwszej instancji. Dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.