II OSK 647/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/19 w sprawie ze skarg N. M. K. oraz R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi N. M. K. oraz R. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. R.K. , reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a także art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego i tym samym kręgu uczestników przedmiotowego postępowania - co skutkowało błędny ustaleniem stron postępowania, całkowicie pomijającym fakt, iż osoby posiadające nieruchomości w obszarze oddziaływania wyznaczonym zgodnie z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zostaną znacząco ograniczone w możliwości dysponowania własnymi nieruchomościami, w tym zwłaszcza w zakresie budowania domów i lokali mieszkalnych; 2. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 20 § 1, 3 i 4 w zw. z art. 22 § 1 i 3 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku przez sędziów objętych wnioskiem o wyłączenie, w sytuacji gdy sędziowie ci mogli podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki, przy jednoczesnym nieuprawnionym zakwalifikowaniu wniosku o wyłączenie imiennie wskazanych sędziów jako wniosku o wyłączenie sądu - wbrew intencji wnioskodawcy - co w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę podstaw wyłączenia sędziów wskazanych we wniosku. Podnosząc powyższe zarzuty, R.K. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z [...] listopada 2020 r. wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś żadna z pozostałych stron, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 654) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a., a także art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), skutkowało błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. To z kolei doprowadziło jego zdaniem do nieuwzględnienia, że osoby posiadające nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji zostaną ograniczone w możliwości dysponowania tymi nieruchomościami. Powyższe pozwala wysnuć wniosek, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (mającego skutkować "pominięciem" w postępowaniu osób, którym przysługiwał status strony), R.K. w istocie zmierza do wykazania, że podmioty, których z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego pozbawiono statusu stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2019 r., bez własnej winy nie brały udziału w tym postępowaniu. Następnie trzeba zatem zauważyć, że z art. 147 K.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Z tego względu również sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, nie ma podstaw, by z urzędu stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego "pominięto" inne strony, a w następstwie tego zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zostało wyrażone m.in. w wyrokach: z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 328/19, z 16 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1647/19, z 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1259/17, z 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1837/17, z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2009/15, z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1940/14, z 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2302/11, z 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2276/11, z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, trzeba przypomnieć, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę ze skarg N. M. K. oraz wnoszącego skargę kasacyjną (R. K.). Jak Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł (str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – czego zresztą wnoszący skargę kasacyjną nie kwestionuje – oboje skarżący brali udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Doręczano im rozstrzygnięcia w sprawie, zawiadamiano o możliwości wglądu do akt sprawy i zgłaszania uwag. W tych okolicznościach, Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do ustalenia "z własnej inicjatywy", czy organy administracji – z naruszeniem wymienionych w analizowanej podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego – wadliwie określiły krąg stron postępowania, pozbawiając udziału w tym postępowaniu inne podmioty niż skarżący. W związku z powyższym, zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że zgodnie z art. 20 § 4 P.p.s.a., wniosek o wyłączenie sądu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za wniosek o wyłączenie sądu należy uznać także wniosek o wyłączenie wszystkich sędziów danego sądu [zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OZ 234/21 i z 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OZ 717/17 (niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OZ 247/21 (niepublikowane)]. W przypadku złożenia takiego żądania nie znajduje zastosowania art. 20 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym, do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie sędzia może spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki. Właśnie z uwagi na to, że wniosek nie dotyczy określonego sędziego – który miałby ograniczyć zakres podejmowanych czynności do niezbędnego minimum – ale sądu (wszystkich sędziów danego sądu), nie może być mowy o obowiązku powstrzymania się sędziów składu orzekającego od rozpoznania sprawy. We wniosku z [...] lipca 2020 r. R.K. jednoznacznie stwierdził, że wnosi o "wyłączenie od orzekania w niniejszej sprawie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Dalej zaś stwierdził, że "niewątpliwie liczne występujące powiązania stanowią przesłankę do wyłączenia sędziów orzekających w niniejszej sprawie oraz pozostałych sędziów WSA, w tym w szczególności następujących sędziów:", po czym zamieścił listę sędziów powołanych do orzekania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Wobec tak sformułowanego żądania, sędziowie T. S., G. A. i W. S., którzy rozpoznali sprawę ze skarg N. M. K. i R. K., nie byli ograniczeni w podejmowaniu czynności w sprawie. Nie złożono bowiem wniosku o ich wyłączenie, który podlegałby rozpoznaniu, lecz wniosek o wyłączenie sądu, który został zasadnie odrzucony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 516/20. Prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji wniosku z [...] lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził już w postanowieniu z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OZ 234/21 oddalającym zażalenie R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/19, którym Sąd pierwszej instancji odrzucił zażalenie skarżącego na postanowienie z 15 lipca 2020 r. odrzucające wniosek o wyłączenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu wskazanego postanowienia, że pismo R. K. z [...] lipca 2020 r. zasadnie uznano za wniosek o wyłączenie Sądu. Zauważył, że "we wniosku tym skarżący zmierzał do wyłączenia całego składu Sądu od orzekania w zainicjowanej przez niego sprawie sądowej, co czyniło ten wniosek niedopuszczalnym i obligowało Sąd do jego odrzucenia". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną, niezależnie od tego, że mocą art. 170 P.p.s.a. jest związany postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r., w pełni podziela zacytowane stanowisko. Z powyższych względów, także zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.