II SA/Ol 109/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. R. S. (skarżąca), działając poprzez pełnomocnika, wystąpiła w dniu 27 lipca 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – G. I., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A (organ I instancji) odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na niespełnienie przesłanek, wynikających z art. 17 ust. 1b oraz z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tego względu, że niepełnosprawność G. I. powstała po ukończeniu 25. roku życia oraz osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazał ponadto, że zakres i forma opieki są zbyt małe, brak jest powiązania niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki oraz z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność G. I.. Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniosła skarżąca, działając przez pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13; art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że w sytuacji strony nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego; art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak jest bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez stronę, a koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawną matką. Ponadto pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, czy inne osoby zobowiązane do alimentacji mają możliwość opieki lub finansowania opieki nad niepełnosprawną oraz, że strona ma możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – G. I. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" rozstrzygnęło uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzec co do istoty sprawy w ten sposób, że: I. odmówić przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji - matką – G. I. od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. - w kwocie 1.830 zł miesięcznie; II. przyznać R. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji - matką G. I.: 1) od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. - w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie; 2) od dnia 1 stycznia 2021 r. na stałe - w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, iż brak jest powiązania niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad matką niezdolną do samodzielnej egzystencji, a zakres i forma opieki są zbyt małe. Podobnie fakt, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]", wynika, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność G. I., nie może stanowić przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, skoro zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13; OTK- A2014/9/104, przy wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. organ pierwszej instancji w ogóle nie powinien tego kryterium brać pod uwagę. Kolegium wskazało, że wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 27 lipca 2020 r., a zatem zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., świadczenie powinno być przyznane od dnia 1 lipca 2020 r. Jednak z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 u.ś.r., i wypłacanie stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego na G. I. na podstawie wydanej przez Wójta Gminy decyzji z dnia "[...]" - do dnia 31 października 2020 r., należało odmówić stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji - matką G. I. za okres od dnia 1 lipca 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. - w kwocie 1.830 zł miesięcznie. Strona nie może bowiem otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. Z akt sprawy nie wynika zaś, żeby strona wystąpiła do organu pierwszej instancji o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy za wspomniany okres. Nie wynika również, aby organ pierwszej instancji wyeliminował tę decyzję z obrotu prawnego. Tym samym na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie wystąpił zbieg uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 pkt 2-3 u.ś.r., do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie do tego pierwszego świadczenia wygasło z dniem 31 października 2020 r. Skargę na decyzję Kolegium wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie pkt 1. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u. ś. r poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 5 u. ś. r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01.07.2020 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 01.11.2020 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że ustanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 01.11.2020 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 01.07.2020 r. do 31.10.2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżąca taki wniosek zawarła w skardze, a organ przychylił się do niego w odpowiedzi na skargę. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 lipca 2020 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od dnia 1 listopada 2020 r., gdyż do końca października 2020 r. miała ona przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy i go pobierała. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei według art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z akt sprawy wynika, że do dnia 31 października 2020 r. skarżąca otrzymywała, na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]", specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. Decyzja powyższa wygasła na skutek upływu czasu na jaki była wydana i z akt sprawy nie wynika, aby wydana została decyzja przyznająca to świadczenie na kolejny okres zasiłkowy. Zakres zaś faktycznie sprawowanej, całodobowej opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W związku z tym nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bowiem do 31 października 2020 r. zachodziła negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Nie może być zatem mowy, o wskazywanym w skardze naruszeniu tego przepisu. W dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie złożyła ona też skutecznie wniosku o uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd stoi na stanowisku, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej nie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym ich brzmienie jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżąca posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określonego wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie, zmiana lub wygaśnięcie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio przyznanego świadczenia – nowo wybranego na ten sam cel. Decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła z końcem października 2020 r., a wcześniej nie zrezygnowała ona skutecznie z pobierania tego świadczenia. Dlatego też bezzasadne jest zarzucanie przez nią naruszenia art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak również wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadmienić również należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, rezygnacja nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie, zmianę lub wygaśnięcie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyroki WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19, z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20). Taką interpretację art. 24 ust. 2 rzeczonej ustawy potwierdza też uzasadnienie wyroku z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA), w którym NSA rozpatrując zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wyjaśnił, że "zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować." Uwagi te należy analogicznie odnieść do zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z ustalonym wcześniej prawem strony do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stanowisko to jest spójne z poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18. W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. W wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (publ. w CBOSA) NSA stanął również na stanowisku, na kanwie omawianych przepisów, że dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń. W związku z tym, w ocenie NSA, dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W tym celu organ administracji, kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, 9, 77 i 80 k.p.a., powinien stwierdzając, że strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, poinformować ją, iż przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie zasiłku dla opiekuna. Z wyroków tych wynika, że strona, która dokonuje wyboru, a korzysta już ze zbieżnego uprawnienia, musi z niego zrezygnować przed rozstrzygnięciem o prawie do wnioskowanego świadczenia. Przy czym, co istotne, rezygnacja ta nie może opierać się tylko na warunkowej deklaracji, konieczne jest bowiem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego ustało prawo do pobierania wcześniejszego świadczenia, co w przypadku skarżącej nie nastąpiło. Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca pobrała specjalny zasiłek opiekuńczy jeszcze za październik 2020 r., czyli do wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.