II OSK 761/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1195/20 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 października 2020 r., sygn. VII SA/Wa 1195/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] marca 2020r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla miasta na prawach powiatu w S. nakazał S. K. i J. M. doprowadzenie samowolnie przebudowanej części budynku usługowego o wymiarach po obrysie zewnętrznym 7,35 x 3,60 m, przy ul. G. [...] w S., do stanu poprzedniego. W wyniku odwołania S. K. i J. M. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Gd 652/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. K. i J. M. na powyższe rozstrzygnięcie, a wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., sygn. II OSK 2514/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ich skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku. Pismem z dnia [...] września 2019 r. S. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PWINB z dnia [...] października 2015 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku GINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu wniosku S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że kwestionowana przez skarżącego decyzja PWINB z dnia [...] października 2015 r. była poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, że stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przywołał uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09, w myśl której żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 k.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez WSA w Gdańsku, a następnie przez NSA. Sądy wyraźnie w uzasadnieniach swoich wyroków przyjmowały za uzasadnione twierdzenie, że przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w ww. art. 61a § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej S. K. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 61a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ administracji bez należytego określenia treści wniosku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 9, art. 61a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy organ administracji bez należytego określenia treści wniosku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że nie kwestionuje stanowiska wyrażonego w uchwale NSA w sprawie I OPS 6/09, a jedynie to, że organ nadzoru przedwcześnie odmówił wszczęcia postępowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ograniczał się w zasadzie tylko do wskazania decyzji, której dotyczy, bez określenia przyczyn, dla których w ocenie wnioskodawcy decyzja jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Organ nie miał więc możliwości stwierdzenia, czy wniosek dotyczy kwestii, które były uprzednio przedmiotem oceny Sądu, czy też wnioskodawca jest w stanie wskazać na nowe okoliczności. Odmowa wszczęcia postępowania niepoprzedzona wezwaniem do doprecyzowania wniosku musi więc zostać oceniona jak przedwczesna i nieuprawniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane są na wykazanie, że zastosowanie w niniejsze sprawie art. 61a § 1 k.p.a. było przedwczesne. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sytuacji, gdy strona występuje o stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, tj. decyzji poddanej uprzednio kontroli sądowej, okoliczność ta stanowi podstawę do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Kwestia wpływu wyroku oddalającego skargę na możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji była przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 (dostępnej pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Wpływ ten Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale powiązał z granicami kontroli decyzji przez sąd administracyjny i konsekwencjami jej przeprowadzenia dla orzekających w granicach tej samej sprawy organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Mianowicie wyjaśnił, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a." W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że istotą wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 § 1-3 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny jako zgodnej z obowiązującym prawem. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę przymiot prawomocności decyzji determinuje skutki procesowe, w tym, co do zasady, niedopuszczalność jej wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Wiąże się to z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą (choć nie zawsze muszą) zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009, s. 349, 689–692; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 821; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 584; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 306). Dopuszczona przywołaną uchwałą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) pozostawała okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W cytowanej uchwale NSA stwierdził, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). W świetle powyższego, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. skarżący nie wskazał na żadną wadę prawną tej decyzji, ani nawet na żadną okoliczność faktyczną, która mogłaby wskazywać na jej wadę prawną. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie zaś przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 134). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, tj. w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r. oddalający skargę na decyzję kwestionowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności, sąd, który wydał ten wyrok miał obowiązek zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, również w aspekcie ewentualnej nieważności tej decyzji, a skarżący nie wskazuje na jakąkolwiek okoliczność, z której wynikałoby, że przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji nie były brane pod uwagę przez Sąd w przywołanym wyroku – żądanie skarżącego, zgodnie z ww. uchwałą NSA w sprawie I OPS 6/09, powinno zostać załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organy orzekające w sprawie prawidłowo więc zidentyfikowały okoliczność, która przemawiała za odmową wszczęcia postępowania w sprawie, a Sąd pierwszej instancji dokonał poprawnej ich oceny, co uzasadnia przyjęcie, że nie doszło do naruszenia ww. przepisu. Nie doszło też do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, ani do naruszenia art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący na żadnym etapie postępowania nieważnościowego, w szczególności we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawił okoliczności, które mogły znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2016 r. Trudno więc przyjmować, że wezwanie skarżącego do doprecyzowania wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, poprzez wskazanie w czym upatruje zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.