II SA/Bd 1575/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Miejskiej w Mogilnie z dnia 24 lutego 2021 r. nr XXIV/256/21 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 8, § 9,§ 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Mogilnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę z 27 lipca 2021 r. na Uchwałę Nr XXIV/256/21 Rady Miejskiej w Mogilnie z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Mogilno w 2021 r. (opubl. Kujaw. z 2021, poz.1020 z dnia 2 marca 2021). W skardze zarzucono istotne naruszenie prawa: a) Art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020r. poz. 638) poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz brak określenia sposobu ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, jak również sposobu zapewnienia dokarmiania tych kotów oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania – w rozdz. 4 § 8 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały (sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi); b) Art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnego gabinetu weterynaryjnego oraz schroniska dla zwierząt odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt - w § 9 ust. 1 pkt 1b załącznika do zaskarżonej uchwały (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt); c) Art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich – w § 12 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (wskazanie gospodarstwa rolnego). W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w części § 8, § 9, § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za całkowicie bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329), dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tejże ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi art. 11a ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może obejmować również: plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt). Program ten winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadnia wskazane w programie. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu tym bardziej nieokreślenie w programie konkretnego podmiotu np. schroniska, lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjnym dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określnie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w związku z tym stwierdzić, że analiza poszczególnych regulacji Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wskazuje, że są one bardzo ogólnikowe i nie wyczerpują ustawowego upoważnienia. W skardze zarzucono naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W § 8 załącznika zaskarżonej uchwały postanowiono, że: "1. Koty wolno żyjące nie są odławiane na zasadach określonych w rozdziale 3 niniejszego Programu, ale są objęte opieką na zasadach, o których mowa w rozdziałach 4-7 i rozdziale 9 Programu. 2. Sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane jest poprzez: 1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; 2) zapewnienie regularnego dokarmiania suchą karmą oraz zapewnienie kotom wody pitnej w miejscach przebywania, na zasadach współpracy ze społecznymi opiekunami (karmicielami) kotów, w szczególności poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów; 3) przyjmowanie zgłoszeń przez pracowników Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Mogilnie oraz przez Straż Miejską w Mogilnie o zauważonych chorych lub rannych zwierzętach; 4) zapewnienie opieki weterynaryjnej zwierzętom rannym lub chorym przez lekarza weterynarii z Przychodni Weterynaryjnej "Cztery Łapy", przy ul. Jagiellońskiej 27 w Inowrocławiu, na podstawie zawartej przez Gminę umowy. 3. W celu kontroli populacji kotów wolno żyjących Gmina finansuje zabiegi sterylizacji oraz kastracji zwierząt. 4. Wyznaczony przez Burmistrza Mogilna pracownik Urzędu Miejskiego w Mogilnie wydaje społecznemu opiekunowi (karmicielowi) skierowania na: 1) wykonanie badań oraz leczenie kotów wolno żyjących; 2) przeprowadzenie zabiegu sterylizacji lub kastracji kotów wolno żyjących; do realizacji w ramach praktyki weterynaryjnej lekarza, z którym Gmina zawarła umowę". W ocenie Sądu, przepis § 8 zaskarżonej uchwały w programie niewłaściwie zrealizował delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. Rada Gminy w § 8 Programu poprzestała na ogólnikowym stwierdzeniu, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane będzie poprzez ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz zapewnienie regularnego dokarmiania suchą karmą oraz zapewnienie kotom wody pitnej w miejscach przebywania, na zasadach współpracy ze społecznymi opiekunami (karmicielami) kotów, w szczególności poprzez zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów. W programie nie podano przy tym konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Przepis uchwały nie realizuje obowiązku ustawowego w zakresie objęcia wolno żyjących kotów opieką, do której należy zaliczyć zlokalizowanie miejsc przebywania kotów wolnożyjących, ale i niesienie im pomocy weterynaryjnej. Sterylizacja lub kastracji kotów wolno żyjących powinna odbywać się u konkretnego lekarza weterynarii, znanego z adresu i nazwy. Nie jest wystarczające wskazanie, że realizacja wymogu ustawowego będzie odbywała się w ramach praktyki weterynaryjnej lekarza, z którym Gmina zawarła umowę. Z uwagi na istotną wadliwość przepisu uzasadniony jest wniosek prokuratora o stwierdzenie nieważności całego § 8 załącznika do uchwały. Prokurator zarzucił naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnego gabinetu weterynaryjnego oraz schroniska dla zwierząt odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W Rozdziale 5, § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały uregulowano obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Czyniąc to postanowiono, że: "1. Ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt realizować będą: 1) poprzez obligatoryjną sterylizację lub kastrację zwierząt bezdomnych: a) schronisko dla zwierząt - poprzez przygotowanie zwierząt przyjętych do schroniska do sterylizacji lub kastracji oraz zapewnienie im opieki weterynaryjnej przed i po zabiegu, b) zakład leczniczy dla zwierząt, z którym schronisko dla zwierząt posiada umowę na zapewnienie opieki weterynaryjnej, poprzez przeprowadzenie zabiegów sterylizacji albo kastracji zwierząt przyjętych do schroniska; 2) Burmistrz Mogilna poprzez organizowanie edukacji mieszkańców Gminy w zakresie ochrony zwierząt przed bezdomnością, w szczególności poprzez rozpowszechnianie materiałów i ulotek promujących odpowiedzialną, właściwą opiekę nad zwierzętami i propagowanie sterylizacji oraz kastracji zwierząt. 2. Zabiegowi sterylizacji nie podlegają zwierzęta w okresie pierwszych 30 dni od ich umieszczenia w schronisku z uwagi na możliwość zgłoszenia się właściciela lub opiekuna". Należy zwrócić uwagę, że w § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że wykonawcami Programu są lekarze weterynarii, na podstawie podpisanych z Gminą umów; schronisko dla zwierząt w Brąszewicach, prowadzone pod firmą Hotel dla Zwierząt i Ptactwa Domowego, Longin Siemiński Gabinet Weterynaryjny, Schronisko, Centrum Rehabilitacyjno-Szkoleniowo-Adopcyjne, Wojtyszki 18, 98-277 Brąszewice. W ocenie Sądu, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 i 4 ustawy o ochronie zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje, dostosowane do warunków lokalnych. Natomiast § 9 załącznika do uchwały (obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt) powoduje, że uchwała nie spełnia powyższej roli. Założenia "program" to plan działania, w ramach którego czynności do których zobowiązana jest gmina muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane - czyli w sposób zaplanowany i zorganizowany. Trafny okazał się zarzut skargi, że uchwała w kwestionowanym zakresie nie określiła, jaki podmiot konkretnie wskazany z nazwy, adresu, realizować ma przedstawione powyżej zadania. W ocenie sądu kwestionowany zapis załącznika do zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwała podaje schroniska. Nie podaje żadnego adresu lekarza weterynarii odsyłając do umów. Konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt pozwoli w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. Nie chodzi tu o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska, bowiem w razie zdarzeń losowych i zmiany osoby lekarza wykonującego określone zadania, konieczne byłoby każdorazowe podejmowanie nowelizujących Program działań uchwałodawczych. To przede wszystkim adres podmiotu, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 336/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prokurator zarzucił naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 7ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy wymaga aby program obejmował wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że opiekę nad "bezdomnymi zwierzętami gospodarskimi" z terenu Gminy zapewnia gospodarstwo rolne prowadzone przez Fundację Powiatu Mogileńskiego w Bielicach, spełniające wymagania dotyczące odpowiednich warunków bytowania zwierząt. Podmiot ten wraz z adresem został określony w § 4 ust. 2 pkt 5 załącznika do zaskarżonej uchwały. Podano, że gospodarstwo rolne prowadzone przez Fundację Powiatu Mogileńskiego w Bielicach, 88- 330 Gębice, jest wykonawcą Programu. O ile podmiot ten został wskazany zgodnie z wymogiem ustawowym, to ma rację Prokurator, że w § 12 uchwały doszło do zawężenia zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do "bezdomnych zwierząt gospodarskich". Zauważyć należy, że pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" i "gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 ustawy o ochronie zwierząt, zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom ustawy o ochronie zwierząt. Jak wynika z art. 4 pkt 16 cyt. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W powyższym przypadku doszło zatem do jednoznacznego naruszenia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt a nadto, poprzez modyfikację przepisu ustawy – do naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność § 8, § 9, § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.