III FSK 4611/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Gmin Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 515/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Z. z dnia 12 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., II SA/Wr 515/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek skargi Prokuratora Rejonowego w L., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Zgromadzenia Związku Gmin Z. z 12 września 2019 r. w całości, w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1.1. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 - 2a oraz art. 6k ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez błędne przyjęcie, że Zgromadzenie Związku dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci metody od gospodarstwa domowego nie mogła dokonać zróżnicowania stawek opłat (zarówno podstawowych, jak i podwyższonych) na podstawie art. 6j ust. 2a u.p.c.g., w tym w zależności od ilości osób zamieszkujących gospodarstwo domowe; 1.2. art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w zw. z art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 87, dalej: Ustawa nowelizująca) poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, iż nowelizacja art. 6k ust. 4 u.c.p.g. doprowadziła do ograniczenia kompetencji Zgromadzenia Związku odnośnie możliwości zróżnicowania stawki "od gospodarstwa domowego"; 1.3. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484 ze zm.) w związku z art. 7, 88 i 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że § 3 uchwały wadliwie określa termin, od którego przepisy uchwały mają być stosowane przez jej adresatów. 2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 2.1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994r. Nr 124, poz. 607, dalej: e.k.s.l.) w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, a w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych w wyroku przepisów uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności); 2.2. art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym wobec spełnienia się określonych ustawowo przesłanek powinien on znaleźć zastosowanie, a w konsekwencji poprzez nieoddalenie skargi. Ewentualnie - z ostrożności procesowej - na wypadek nieuwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących sposobu określenia daty wejścia w życie uchwały zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: 2.3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 3 e.k.s.l. zw. z art. 91 u.s.g., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności całej uchwały w sytuacji, w której ewentualne stwierdzenie nieważności - w przypadku uznania, iż zachodzi istotne naruszenie prawa powinno dotyczyć wyłącznie części przepisu określającego datę wejścia w życie uchwały. Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz rozpoznanie spawy przez oddalenie skargi, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, o zasądzenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w L. wniósł o jej oddalenie z braku usprawiedliwionych podstaw. Zarządzeniem z 8 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej działając na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), z uwagi na konieczność rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, w celu zapobieżenia powstaniu lub pogłębieniu negatywnych konsekwencji w przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały zgromadzenia związku gmin, zaskarżonej przez Prokuratora, a także brakiem możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Strony zostały o tym powiadomione oraz jednocześnie pouczone o możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Żadna ze stron z tej możliwości nie skorzystała, a nadto nie sprzeciwiono się skierowaniu rozpoznania sprawy na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Istota sprawy zakreślona granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do możliwości różnicowania przez radę miasta stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym w ramach metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez uznanie art. 6j ust. 2a u.c.p.g., jako podstawy prawnej do takiego różnicowania. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2 u.c.p.g. jest nieuprawnione. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2020 r., II FSK 1853/20, katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. Reasumując przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego. Wyrok WSA we Wrocławiu całkowicie odpowiada stanowisku zaprezentowanemu w wyżej wskazanym orzeczeniu, stąd też za chybione uznać należy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej. Racje miał sąd pierwszej instancji, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), ustawodawca nadał nowe brzmienie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Poprzednia regulacja zawarta w tym przepisie o treści: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" na skutek nowelizacji ustawy została usunięta, a nowa treść tego przepisu dotyczy możliwości zwolnienia w całości bądź w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonych podmiotów. Tym samym ustawodawca zrezygnował z ogólnego upoważnienia dla rady gminy do różnicowania stawek opłat, wynikającego do dnia 1 lutego 2015 r. z art. 6k ust. 4 u.c.p.g., pozostawiając w tym zakresie jedynie upoważnienie ustanowione w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zawierające zamknięty katalog możliwości zastosowania takiego różnicowania, który nie przewiduje kryterium wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego organu, zgromadzenie związku nie było uprawnione do zachowania kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowania na tej podstawie wysokości stawki wymienionej w uchwale opłaty, stąd też zarzut naruszenia art. 6k ust. 4 u.c.p.g. należy uznać za niezasadny. Niezasadny jest także trzeci z wymienionych zarzutów. Stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów - akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy; w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaści dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zastosowany w rozpoznawanej sprawie sposób unormowania daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa z uwagi na sprzeczność wskazanego terminu wejścia w życie i nabycia mocy obowiązującej przez regulacje tego aktu. Stwierdzenie, że sąd pierwszej instancji potwierdził naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego w uchwale zgromadzenia związku, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego, czyni bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 3 e.k.s.l. w zw. z art. 91 u.s.g. Zgodnie z pierwszym przywołanym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, ust. 4 tego przepisu stanowi natomiast, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Rację miał zatem sąd pierwszej instancji twierdząc, iż zaskarżona uchwała naruszała prawo w sposób istotny i oczywisty, bo wykraczając poza ustawowe umocowanie. Na uwzględnienie nie zasługuje także drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., III OSK 5028/21). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w wyroku. sędzia NSA Jolanta Sokołowska sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia del. WSA Bogusław Woźniak