II SA/Łd 839/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 8 ust. 3 i 4, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 62, art. 63, art. 103 ust. 2, art. 106 ust. 1, 4, 5 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], zmieniającą decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], w zakresie ustalenia odpłatności wnoszonej przez E.P. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w B. M.B. w ten sposób, że ustalono wysokość odpłatności wnoszonej przez E.P. za pobyt M.B. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od 1 lutego 2021 r. w kwocie 1.125,78 zł oraz zobowiązano E.P. do wnoszenia ustalonej wysokości opłaty na rachunek bankowy Gminy D. w Banku Spółdzielczym Ziemi [...] Oddział w D., w terminie do 15-tego dnia każdego miesiąca za dany miesiąc. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. M. B., babka E. P., została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w B. i w dniu [...] października 2019 r. została umieszczona w placówce. Decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], ustalono odpłatność E.P. za pobyt babki w Domu Pomocy Społecznej w B. w kwocie 1.241,54 zł miesięcznie, począwszy od 1 października 2019 r. do 31 marca 2020 r., a wysokość odpłatności od 1 kwietnia 2020 r. ustalono w kwocie 1.161,78 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., które po rozpatrzeniu jej odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], zmieniono decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r., nr [...], w zakresie ustalenia odpłatności wnoszonej przez E.P. za pobyt M.B. w DPS w B. w ten sposób, że ustalono wysokość odpłatności wnoszonej przez E.P. za pobyt M.B. w Domu Pomocy Społecznej w B. w okresie od 1 lutego 2021 r. w kwocie 1.125,78 zł oraz zobowiązano E.P. do wnoszenia ustalonej wysokości na rachunek bankowy Gminy D. w Banku Spółdzielczym Ziemi [...] Oddział w D. w terminie do 15-tego dnia każdego miesiąca za dany miesiąc. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1, ust. 2, art. 64 u.p.s., art. 7, art.8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 897 kodeksu cywilnego. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do tej placówki. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., osobami zobowiązanymi do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana. Przyjęta zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., w myśl którego, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Organ odwoławczy wskazał następnie, że stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Wychodząc z powyższych ustaleń Kolegium wyjaśniło, że M.B. ponosi odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 1.228,44 zł (zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2020 r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.). Począwszy od lutego 2021 r., decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2021 r. ustalono odpłatność jednej z osób zobowiązanych – wnuczki M.B., a następnie decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], częściowo zwolniono osobę zobowiązaną z odpłatności przewyższającej opłatę w kwocie 140,00 zł miesięcznie. W związku z powyższymi ustaleniami Kolegium, powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.s., stwierdziło, że wysokość opłaty, do której skarżąca jest zobowiązana zgodnie z obliczeniami poczynionymi na gruncie art. 61 ust. 2d w związku z art. 62 ust. 2 pkt 2 u.p.s., została wyliczona od lutego 2021 r. w sposób następujący: 3.620,00 zł – średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS B.; 1.368,44 zł – łączna opłata wnoszona przez M.B. - mieszkańca DPS i osobę zobowiązaną - ustalona ostateczną decyzją organu I instancji; 2.251,56 zł – kwota pozostała do zapłaty, która została podzielona proporcjonalnie do ilości osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności (tj. spełniających kryterium dochodowe art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), tj. na dwie osoby po 1.125,78 zł. Organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę możliwości skarżącej wykazane w wywiadzie środowiskowym należy stwierdzić, że pozwalają one na ponoszenie odpłatności za pobyt babki w domu pomocy społecznej w kwocie ustalonej w decyzji. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca domu pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma bowiem zastosowania art. 1441 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do domu pomocy społecznej. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Zobowiązany do ponoszenia opłaty może ubiegać się o zastosowanie instytucji zwolnienia z opłaty przewidzianej w art. 64 u.p.s. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E.P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając naruszenie przepisów: I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego i dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS przez dalszych wstępnych M.B., mimo że są to okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie; b) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego wydawanej decyzji niespełniającego kryteriów określonych w przepisie, a w szczególności dotyczących sytuacji materialnej M.B. i osiąganych przez nią dochodów, jak również braku wskazania okoliczności świadczących o tym, że skarżąca kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS w maksymalnej wysokości; c) art. 9 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę możliwości ustalenia odpłatności ponoszonej przez wnuczkę za pobyt w DPS w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 u.p.s., choć złożyła ona taki wniosek oraz o możliwości złożenia wniosku o całkowite lub częściowe zwolnienie z opłaty, jak również o uprawnieniach strony, w szczególności o możliwości składania wniosków dowodowych zgodnie z art. 78 k.p.a.; d) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niewyjaśniający stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydający decyzję oraz w sposób niebudzący zaufania, poprzez niewzięcie pod uwagę aktualnego poziomu jego dochodów (w tym obciążających go zobowiązań) oraz obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami nieustalenia przez organ poziomu dochodów osiąganych przez wszystkich zobowiązanych do ponoszenia kosztów pobytu M.B. w DPS; II. prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w kręgu osób zobowiązanych do opłaty za pobyt w DPS tylko niektórych krewnych mieszkańca, pomimo że przepis nie wyklucza z tego kręgu dalszych wstępnych i zstępnych mieszkańca; b) art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez: - zastosowanie przepisów do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego, tj. mimo nieustalenia, w jakim zakresie obowiązek opłaty za pobyt M.B. w domu pomocy społecznej obciąża jego dalszych krewnych, co mogłoby mieć wpływ na obowiązek adresata decyzji; - niewłaściwe przyjęcie, że strona kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS w maksymalnej wysokości, pomimo iż przy ustalaniu wysokości odpłatności ponoszonej przez zobowiązanego do opłaty należy brać pod uwagę okoliczności, o których mowa w art. 103 u.p.s., tj. przede wszystkim możliwości zobowiązanego do opłaty oraz istnienie innych krewnych zobowiązanych do odpłatności, nawet jeżeli są oni z niej zwolnieni z mocy prawa lub na podstawie art. 64 u.p.s.; c) art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona wykazała w toku środowiskowego wywiadu, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu babci w DPS w B.; d) art. 897 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, albowiem skoro M.B. została umieszczona w DPS i jej dochody nie wystarczają na opłaty, a B.M. została obdarowana nieruchomością i pozostaje wzbogacona, jak wynika z treści KW nr [...] nieruchomość została sprzedana i B. M. uzyskała korzyści, z których powinien być finansowany pobyt M.B. w DPS, gdy tymczasem skarżąca nic nie otrzymała i musi pokrywać większą część należności, co jest sprzeczne z przepisanymi prawa i zasadami współżycia społecznego; e) art. 897 kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i jego niezastosowanie, albowiem jak wynika z jego treści, w przypadku, kiedy po wykonaniu darowizny darczyńca popadnie w niedostatek, obdarowany ma obowiązek w granicach jeszcze istniejącego wzbogacenia dostarczyć darczyńcy środków, których mu brak do utrzymania odpowiadającego jego usprawiedliwionym potrzebom. Obdarowany może zwolnić się od tego obowiązku zwracając darczyńcy wartość wzbogacenia. Z powyższych względów pełnomocnik skarżącej, szczegółowo uzasadniając powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, dopuszczenie dowodu z dokumentu – pisma z dnia 31 maja 2021 r. na okoliczność chęci zawarcia dobrowolnej umowy z GOPS oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia 23 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w tym trybie wystąpiły zgodnie obie strony, co pozwoliło na przyśpieszenie jej rozpoznania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności E.P. za pobyt M.B. w domu pomocy społecznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji o zmianie decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej naruszają prawo w wyżej wskazany sposób, co uzasadnia ich uchylenie w całości. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s". Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym – ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: pkt 1 - mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, pkt 2 - małżonek, zstępni przed wstępnymi, pkt 3 - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jak stanowi art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: pkt 1 – mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; pkt 2 lit. a - małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium. Stosownie do treści art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Natomiast decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody (art. 106 ust. 5 u.p.s.). Zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia (art. 61 ust. 2f u.p.s.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z u.p.s. Powstaje on od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej i zależny jest wyłącznie od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej oraz sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. Co równie istotne z wyraźnej woli ustawodawcy nie został on uzależniony od wzajemnych relacji osobistych pomiędzy osobą umieszczoną w DPS a członkiem rodziny potencjalnie zobowiązanym do wnoszenia opłat z mocy art. 61 u.p.s. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanych unormowań, które skład orzekający w kontrolowanej sprawie w pełni podziela, podkreśla się co prawda, że przepisy u.p.s. nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, powoływanego dalej jako: "k.r.o.", to jednak źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. są przepisy k.r.o., dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Stanowisko to potwierdza uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, ONSAiWSA2018/5/77), zgodnie z którą "(...) rozważania odnoszące się do wykładni przepisów u.p.s. dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przypominają rozwiązania zawarte w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Oczywiście dostrzegając tę istotną różnicę, iż obowiązek alimentacyjny jest rozwiązaniem z zakresu prawa prywatnego, a obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej z zakresu prawa publicznego, niemniej warto sięgnąć do tych rozwiązań. Zgodnie z art. 128 wspomnianego kodeksu obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jego art. 129 stanowi w § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, w § 2 zaś, że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym, w dalszych przepisach regulowane są pozostałe zagadnienia. Nie ma wątpliwości prawnych co do tego, że o tym, kto będzie zobowiązany do ponoszenia świadczeń alimentacyjnych, czyli w stosunku do kogo obowiązek alimentacyjny przekształci się w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać określone świadczenie alimentacyjne, decydować będą właściwe akty stosowania prawa, czyli orzeczenie sądu ustalające i zasądzające alimenty, ugoda sądowa czy też umowa. Z samych przepisów art. 128 i art. 129 k.r.o. dotyczących obowiązku alimentacyjnego, bez konkretnego aktu stosowania prawa, nie można bowiem ustalić, wobec których podmiotów obowiązek alimentacyjny przekształcił się w konkretne zobowiązanie alimentacyjne. Równocześnie należy mieć na uwadze, że o ile w przypadku obowiązku alimentacyjnego, jako instytucji prawa prywatnego, wyłącznie od osoby uprawnionej zależy, czy podejmie kroki prawne w celu przekształcenia obowiązku alimentacyjnego w konkretne zobowiązanie, z którego będzie wynikać świadczenie alimentacyjne, o tyle w przypadku obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, jako instytucji prawa publicznego, organ zobowiązany jest podjąć stosowne kroki prawne celem skonkretyzowania tego obowiązku w konkretne zobowiązanie" (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1109/20, z 21 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 935/19). Trafnie zauważa się przy tym, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 zd. pierwsze k.r.o., który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1145/19). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozważanej uchwały NSA, opowiadając się za poglądem, że zawarty w ustawie obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania bądź w formie decyzji administracyjnej, bądź w formie umowy, zwrócił uwagę, że upływ czasu i zmieniające się okoliczności faktyczne mogą powodować, że będzie zachodziła konieczność zmiany osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty bądź też wysokości tej opłaty. Te zmieniające się okoliczności faktyczne, które mogą mieć miejsce już po umieszczeniu osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, a które mogą dotyczyć zarówno samej osoby uprawnionej (np. dochód uzyskiwany przez nią uległ obniżeniu i nie wystarcza na poniesienie opłat), jak i osób, które w świetle art. 61 u.p.s. należą do osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, bądź też sytuacji dochodowej tych osób albo zwolnienia tych osób całkowicie lub częściowo z obowiązku ponoszenia opłat na podstawie art. 64 u.p.s. powodują, że z problematyką dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej spotykamy się nie tylko w chwili skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej, ale również w późniejszym czasie w trakcie pobytu w tym domu, w związku ze zmieniającymi się okolicznościami. Powyższe wskazuje, że rozważając problematykę dotyczącą zasad ustalania opłat za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, należy poszukiwać takich rozwiązań, które uwzględniałyby wskazane wyżej okoliczności, a tym samym gwarantowały, że sytuacja prawna osób, na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia opłaty, będzie jednoznaczna. Równocześnie, dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty, należy mieć na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. To ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone ze zdarzeniem prawnym, którym jest umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, o tyle samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Należy z całą mocą również podkreślić, że w rozważanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 u.p.s., sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. (...). Z zebranego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego przez organy obu instancji wynika, że E.P. jest wnuczką (zstępną) M.B. umieszczonej w DPS w B.. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca, jako zstępna M.B., jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., wobec którego organ mógł i powinien prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia opłat za pobyt babki w DPS, zwłaszcza w sytuacji, gdy na pokrycie wydatków z tym związanych nie wystarczają wnoszone przez nią opłaty z dochodu. Z akt sprawy wynika ponadto, że oprócz skarżącej zstępnymi M. B., na których również spoczywa obowiązek ponoszenia opłat w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są jej syn W. W. oraz pięcioro wnucząt: B. M., B. K., G.K., A. W.-O. i M. W. Uwagę zwraca przy tym fakt, że organ I instancji prowadził równolegle odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia obowiązku dokonywania opłat za pobyt babki w DPS, jednak jedynie wobec wnuka M.W. zakończyło się ono wydaniem decyzji administracyjnej – ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w DPS oraz zmieniającej tę wysokość od miesiąca lutego 2021r., które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Skarga na decyzję zmieniającą powyższą opłatę została rozpatrzona w terminie rozpoznawania niniejszej sprawy pod sygn. akt II SA/Łd 840/21. W zakresie zaś obowiązku pozostałych zstępnych, organ ograniczył się jedynie do posiłkowania się sporządzonymi wywiadami środowiskowymi, na podstawie których arbitralnie ocenił, że zarówno syn M.B., jak i troje pozostałych wnucząt pozostają, z mocy u.p.s., zwolnieni z ponoszenia kosztów odpłatności za jej pobyt w domu pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego organ zawarł także umowę o odpłatności z wnuczką A. W.-O., której postanowienia wskazywały, że była zobowiązana do odpłatności za pobyt babki w DPS w kwocie po 68,00 zł miesięcznie. Następnie, decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] lutego 2021r. ustalono odpłatność A. W.-O. w kwocie 338,94 zł miesięcznie od dnia 1 lutego 2021 r., natomiast decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2021 r. częściowo zwolniono zobowiązaną z odpłatności przewyższającej opłatę w kwocie 140,00 zł miesięcznie. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu opieki społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Jednak o regule kolejności nie ma mowy w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych, czyli tak jak ma to miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować ich może kryterium dochodowe. W sytuacji, gdy występują w sprawie zstępni, którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W sytuacji gdy organ chce za dany okres obciążyć daną osobę, musi znać sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych, bo wtedy będzie wiadomo, kto i w jakiej wysokości może zostać obciążony opłatą. Za różne okresy może różnie kształtować się sytuacja dochodowa poszczególnych zobowiązanych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 238/19 oraz WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 711/19). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1109/20, zagadnienie współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jest złożone i w niektórych aspektach sporne, gdyż regulacja kodeksowa jest szczątkowa (wyłącznie art. 62 k.p.a.). W doktrynie zwraca się uwagę, że o współuczestnictwie decydują więzi wewnętrzne lub zewnętrzne oraz materialne bądź procesowe podłoża sprawy administracyjnej (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 163 i n.). Dlatego z uwagi na wskazaną wyżej charakterystykę rozpoznawanej sprawy, wzajemna relacja osób zobowiązanych do ponoszenia opłat na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie ma charakteru wyłącznie formalnego i procesowego, i nie może być rozpatrywana jako przypadek współuczestnictwa formalnego z art. 62 k.p.a. Nie jest wykluczone, że nie każdy ze zstępnych będzie spełniał przesłanki do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, musi to jednak wynikać z decyzji i poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy i stwierdza, że w sytuacji, gdy w kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, jest kilku zstępnych, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie (sześcioro wnucząt i syn), organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania, winny być również stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Dawałoby to możliwość osobom potencjalnie zobowiązanym do kontrolowania oświadczeń pozostałych osób co do ich stanu majątkowego i dochodów, co w konsekwencji przyczyniałoby się do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. Dotyczy to również postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Przesłanki te w realiach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione. Zauważyć w tym względzie należy, że z u.p.s. wynika jedynie pierwszeństwo zstępnych przed wstępnymi. Wewnątrz grupy zstępnych ustawodawca nie rozróżnił już kolejności do obciążenia opłatą. Nie można zatem mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2543/19, wskazał, iż "zauważa na wstępie, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie pozwala, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności (np. syn przed drugim synem czy córką), gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności". Wobec powyższego należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 62 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że organ I instancji obliczył wysokość opłaty E.P. od miesiąca lutego 2021 r. w sposób następujący: - 3.620,00 zł – średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS B.; - 1.368,44 zł – łączna opłata wnoszona przez mieszkańca DPS i osobę zobowiązaną – ustalona ostateczną decyzją organu I instancji; - 2.251,56 zł – kwota pozostała do zapłaty, którą organ podzielił proporcjonalnie do ilości osób obowiązanych jego zdaniem do ponoszenia odpłatności (na dwie osoby), ustalając tę odpłatność po 1.125,78 zł miesięcznie. W powyższych ustaleniach, poza oczywistym pominięciem pozostałych zobowiązanych zstępnych (których organ I instancji arbitralnie przed wydaniem decyzji niejako z urzędu zwolnił z jakichkolwiek odpłatności "z mocy ustawy" to, jak wynika z zarzutów skargi, organ bez należytej staranności przyjrzał się rzeczywistej sytuacji materialnej i stosunkom między zobowiązanymi a mieszkańcem domu, w tym w szczególności poprzez zaniechanie zbadania podnoszonej przez skarżącą relacji babka – wnuczka B. M., która miała otrzymać od M.B. darowiznę, a następnie ją spieniężyć. W tym stanie rzeczy stanowisko organów orzekających w sprawie jakoby jedynie skarżąca, a także zobowiązani decyzjami: wnuczek M.B. – M. W. (fakt znany Sądowi z urzędu ze spraw o sygn. akt: II SA/Łd 562/21 i II SA/Łd 840/21) oraz wskazana w decyzji wnuczka – A. W.-O., byli zobowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt babki w DPS oraz nienależyte ustalenie stanu faktycznego w zakresie majątku i stosunków wszystkich zobowiązanych, prowadzi Sąd w niniejszym składzie do wniosku, że ustalenia te należy uznać za dowolne i sformułowane z naruszeniem podstawowych reguł postępowania wyjaśniającego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na kanwie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w konsekwencji skutkowało zaś naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mającym niewątpliwy wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny zastosuje się do powyższej oceny prawnej i wskazań Sądu, w tym w pierwszej kolejności ustali prawidłowy krąg osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i przeprowadzi rzetelne postępowanie wyjaśniające ich sytuację dochodową i majątkową w kontekście tej odpłatności, a zwłaszcza jej wysokości i kierując się tymi ustaleniami podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a., stosownie do uregulowań zawartych w art. 153 p.p.s.a. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 563/21, dotyczącym wcześniejszej skargi skarżącej na ww. decyzję z dnia [...] r., nr [...]. W kontrolowanej sprawie dotyczącej zmiany tej decyzji Sąd podzielił powyższy pogląd, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Na maginesie Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z dokumentów – pisma z dnia 31 maja 2021 r. na okoliczność chęci zawarcia dobrowolnej umowy z GOPS. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, iż sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a postępowanie dowodowe ma charakter jedynie uzupełniający, warunkowany spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota (480 zł) obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem. dc