I OW 197/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Tychy z dnia 25 listopada 2021 r. nr DSP/0717/2642/MHu/21 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Tychy a Burmistrzem Gminy Brwinów przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego postanawia: wskazać Burmistrza Gminy Brwinów jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta Tychy, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tychach (powoływanego dalej również jako "MOPS"), w piśmie z 25 listopada 2021 r. nr DSP/0717/2642/MHu/21 wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Burmistrzem Gminy Brwinów w sprawie rozpoznania wniosku B. H. z 6 października 2021 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Ponadto złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że w piśmie z 21 października 2021 r. Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie przekazał do MOPS w Tychach wniosek B.H. z 6 października 2021 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego oraz na leki, środki czystości i higieny wskazując, że w związku z ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały w Tychach, właściwa do rozpatrzenia sprawy jest Gmina Miasta Tychy. Do pisma załączono dokumentację zebraną w postępowaniu, w tym przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Pismo nie zawierało uzasadnienia wskazującego, z jakiego powodu organ uznał się za niewłaściwy. Jak podkreślił wnioskodawca, B.H. złożyła oświadczenie, że przebywa w domu położonym przy ul. [...] w [A], znajdujących się w gminie Brwinów. Zawarła ustną umowę z M. B., zamieszkałym pod tym adresem, na mocy której zamieszkuje w domu w zamian za wykonywanie prac gospodarczych. B. H. twierdzi, że osoby u których zamieszkuje są jej znane oraz deklaruje gotowość ponoszenia w części kosztów utrzymania domu. Oświadczyła także, że wyraża zamiar dłuższego pobytu pod wskazanym adresem. W przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym wskazano, że zajmuje wydzielone, odrębne od budynku jednorodzinnego, mieszkanie z osobnym wejściem. W zajmowanym przez nią mieszkaniu znajduje się aneks kuchenny, łazienka oraz pokój. Oświadczyła, że z powodu konfliktu rodzinnego w miejscu jej ostatniego zameldowania nie może tam powrócić, a także nie posiada wiedzy, czy jej rodzina w dalszym ciągu tam przebywa. Zdaniem wnioskodawcy, powyższe wskazuje, że nie można uznać B. H. za osobę bezdomną. Nie ma więc podstaw, aby jej wniosek o przyznanie pomocy został rozpatrzony przez organ w gminie ostatniego zameldowania na pobyt stały, to jest przez Prezydenta Miasta Tychy. Właściwość miejscową gminy w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy więc ustalić według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.". B. H. deklaruje chęć pozostania w dotychczasowym miejscu pobytu. W odpowiedzi, Burmistrz Gminy Brwinów, reprezentowany przez Dyrektora Środowiskowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Brwinowie, podkreślił, że B. H. złożyła wniosek zaledwie po 2 tygodniach przebywania na terenie Gminy Brwinów i trudno uznać ten fakt za "zamieszkiwanie na terenie tej gminy". Wyżej wymieniona wskazuje, że nie wie, jak długo ten pobyt będzie trwał. Przez ostatnie 20 lat przebywała na terenie W., nadal jest zapisana do POZ w W., gdzie jeździ 2-3 razy w tygodniu na wizyty lekarskie. Nie ma zamiaru przepisywać się do placówek medycznych w obecnym miejscu pobytu. Ponadto, w grudniu 2021 r. B. H. wystąpiła o sfinansowanie jej [...] na dojazdy do placówek medycznych. Z tego względu nie można uznać, że Gmina Brwinów jest miejscem, gdzie B. H. ześrodkowała swoje interesy życiowe. Jak wskazał organ pozostający w sporze, B. H. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2021 r. ze wskazaniem konieczności częściowej pomocy usługowej (m.in. cierpi na [...]). Organ wyraził wątpliwości, czy z tego powodu możliwe jest wykonywanie przez nią prac w obrębie posesji w zamian za możliwość korzystania z części budynku mieszkalnego. B. H. nie jest w stanie wskazać, gdzie będzie przebywała w sytuacji nagłego pogorszenia zdrowia i braku możliwości wykonywania deklarowanej pracy w obecnym miejscu pobytu. W takiej sytuacji, z bardzo dużym prawdopodobieństwem trafi do placówki dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. Dlatego przyznanie pomocy finansowej w miejscu ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały pozwoli zająć się kompleksowo sprawami wyżej wymienionej przez jeden ośrodek pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej jest sporem kompetencyjnym (art. 22 § 2 K.p.a.) rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Jako spór kompetencyjny można określić obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej sprawy administracyjnej. Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OW 62/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 12 lit. c i § 1 pkt 7 lit. f rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie pomiędzy Prezydentem Miasta Tychy a Burmistrzem Gminy Brwinów zaistniał negatywny spór o właściwość. W sprawie strony nie kwestionują, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały B. H. jest Gmina Miasta Tychy, a ona mieszka aktualnie w domu położonym przy ul. [...] w [A], znajdujących się na terenie gminy Brwinów. Pomiędzy organami sporna jest natomiast kwestia, czy [A] stanowią miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zasady określenia właściwości miejscowej gminy uregulowane zostały w art. 101 u.p.s., zgodnie z którym właściwość miejscową ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.". Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem, sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z: 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 152/14, 20 lutego 2015 r. sygn. akt I OW 225/14 i 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OW 145/13). Jak wynika z akt sprawy – wywiadu środowiskowego – B. H. zajmuje część budynku mieszkalnego należącego do jej znajomego, składającą się z pokoju z aneksem kuchennym, łazienki, a także dwóch pokoi pełnych różnych przedmiotów (tzw. składzików). W zamian za możliwość zamieszkania porządkuje posesję, znajdujące się w domu składziki, a także ma ponosić koszty związane z opłatami mieszkaniowymi. Okres pobytu w tym miejscu określa jako "kilka lat". Wskazuje, że w Tychach, a więc w ostatnim miejscu zameldowania na pobyt stały, "nie ma do czego wrócić", ponieważ pozostaje w konflikcie z matką i bratem, którzy tam mieszkają. Z powyższego wynika, że Miasto Tychy nie stanowi miejsca zamieszkania dla B. H., a jej samej nie można uznać za osobę bezdomną, co wyłącza zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s. i tym samym właściwość Prezydenta Miasta Tychy do rozpoznania jej wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego. Jednocześnie, zamieszkanie przez B. H. w [A], ustalenie zasad funkcjonowania w zajmowanej części budynku mieszkalnego w zamian za, jak sama wskazuje w korespondencji ze Środowiskowym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Brwinowie z 20 października 2021 r., "prace gospodarcze i ogrodnicze związane z remontem domu i porządkowaniem ogrodu", połączone z deklaracją, że ustna umowa zawarta została na "czas nieokreślony z zamiarem kilkuletnim", pozwalają uznać, że ześrodkowała ona swoją aktywność na terenie Gminy Brwinów. Dlatego też, na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s., jako organ właściwy w sprawie należało wskazać Burmistrza Gminy Brwinów. Wbrew poglądowi organu pozostającego w sporze, sam fakt korzystania z usług medycznych poza miejscem zamieszkania nie świadczy o braku zamiaru stałego pobytu w danej miejscowości, zwłaszcza biorąc pod uwagę zarówno osobiste preferencje, jak i dostępność określonego rodzaju specjalistów. Trudno również oceniać intencje stojące za zawarciem przez strony umowy o wskazanej wyżej treści, szacować czas trwania takiej umowy, czy jakość wzajemnych świadczeń, ponieważ są to wyłącznie przypuszczenia. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Zawarty w piśmie z 25 listopada 2021 r. wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł być rozpoznany. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 P.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy P.p.s.a. (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 P.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu o właściwość.