III OSK 713/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 274/18 w sprawie ze skargi U.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę U.K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) wniosła do Prezydenta Miasta Opola o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą towarzyszącą w [...]. Przewiduje się budowę ośmiu budynków wielorodzinnych mieszkalno-usługowych. Zagospodarowany zostanie teren o powierzchni około 8.550 m², a pozostały obszar, wynoszący ok. 6.000 m², stanowić będą tereny zielone. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Prezydent Miasta Opola stwierdził, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Następnie decyzją z [...] października 2017 r. Prezydent Miasta Opola stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie odwoławcze. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej: k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że stronami tego postępowania są właściciele działek sąsiadujących z nieruchomością stanowiącą własność inwestora. Z informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta Opola wynika, że działki nr [...] wchodzą obecnie w skład odrębnej nieruchomości gruntowej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (pismo z 9 lutego 2018 r.). Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), która znowelizowała również przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa), w tym przez dodanie art. 74 ust. 3a tej ustawy. Powołując się na wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypisy z rejestru gruntów organ odwoławczy wskazał, że z działkami, na których ma być realizowane przedsięwzięcie graniczą inne działki inwestora oraz działki będące własnością innych podmiotów. Natomiast działka nr [...], której właścicielką jest skarżąca, nie sąsiaduje bezpośrednio z żadną z działek objętych wnioskiem inwestora. Skarżąca nie wykazała też, że realizacja przedsięwzięcia spowodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska na jej działce lub ograniczyła możliwość jej zagospodarowania. Planowane przedsięwzięcie nie będzie istotnym źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza, ponieważ projektowane obiekty będą zasilane z miejskiej sieci ciepłowniczej dla potrzeb ogrzewania i obiegu ciepłej wody użytkowej, co pozwoli wyeliminować emisję dwutlenku węgla związaną ze spalaniem paliw na cele grzewcze. Także ruch komunikacyjny na terenie przedsięwzięcia nie będzie stanowił istotnego obciążenia dla stanu powietrza, ponieważ w przypadku obiektów mieszkaniowych ma on charakter krótkotrwały. Ponadto realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje istotnej zmiany klimatu akustycznego. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla ustalenia legitymacji skarżącej konieczne było zastosowanie art. 28 k.p.a., jak i art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił, że na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej został zaznaczony zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i nie obejmuje on działki skarżącej. Działka ta nie znajduje się też w bezpośrednim sąsiedztwie z żadną z działek inwestora. Ponadto skarżąca nie wykazała, że realizacja przedsięwzięcia spowodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska na jej działce lub ograniczyła możliwość jej zagospodarowania. Nieruchomość, na której ma być planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie śródmiejskim, w niedalekim sąsiedztwie dużej dzielnicy mieszkaniowej (zurbanizowane tereny zabudowane, niezabudowane lub w trakcie zabudowy oraz inne tereny zabudowane), nieopodal ulicy Sosnkowskiego, jednej z najważniejszych arterii komunikacyjnych tej części miasta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust 3a pkt 3 ustawy środowiskowej przez nieuprawnione zawężenie zakresu pojęciowego określenia "znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia" wyłącznie do oddziaływania na standardy środowiskowe "bytowania", z pominięciem oddziaływania o charakterze prawnym. Skarżąca stwierdziła, że jej nieruchomość znajdzie się w obszarze "znaczącego oddziaływania architektonicznego" przedsięwzięcia na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 232 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm., dalej: k.p.c.) w związku z art. 106 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na "zachwianiu równowagi stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym" w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że to skarżąca powinna wystąpić z wnioskami dowodowymi. Skarżąca podkreśliła, że pominięto żądania skarżącej, żeby organ odwoławczy przeprowadził lub nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi I instancji. Stanowiło to jednocześnie naruszenie art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez ustalenie stanu faktycznego w sposób jednostronny, w oparciu o informacje przedstawione przez inwestora. Po czwarte, niewłaściwe zastosowanie art 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich przepisów wiążących organ odwoławczy przy ustalaniu kręgu stron, jak i nie wskazał, że przywołana podstawa prawna "wyczerpuje zakres normowania sytuacji" będącej przedmiotem oceny organu. Ponadto Sąd I instancji nie wskazał co precyzyjnie rozumie przez pojęcie znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia, co dodatkowo uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych, nie wyłączając kosztów zastępstwa procesowego, wpisu oraz opłaty kancelaryjnej i opłaty skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Po pierwsze, zgodnie z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie (art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy środowiskowej), działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska (art. 74 ust. 3a pkt 2 ustawy środowiskowej), a także działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem (art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy środowiskowej). Jak trafnie wskazuje skarżąca w skardze kasacyjnej, na obecnym etapie postępowania sprawa nie ma charakteru merytorycznego, w tym znaczeniu, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była wyłącznie decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze z uwagi na brak posiadania przymiotu strony przez skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego. Wynika to z tego, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, pojęcie "działek znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem" nie może być interpretowane szeroko, w sposób odbiegający od zakresu przedmiotowego ustawy środowiskowej i pojęć w niej użytych. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że określając krąg stron postępowania z uwzględnieniem art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, właściwy organ powinien uwzględniać takie uwarunkowania jak położenie danej nieruchomości w "obszarze znaczącego oddziaływania architektonicznego inwestycji na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym". Pomijając nawet, że ten rodzaj oddziaływania nie został w istocie szerzej opisany w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że "zasięg oddziaływania przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej musi być interpretowany z uwzględnieniem przepisów tej ustawy. Wynika to z tego, że jest to regulacja wyjątkowa, stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady ustalenia stron postępowania z art. 28 k.p.a. i jako wyjątek musi być interpretowana ściśle. Ponadto, skoro norma z art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej określa krąg stron postępowania w sprawie decyzji środowiskowej, to znaczące oddziaływanie przedsięwzięcia musi być tym samym znaczącym oddziaływaniem, które podlega ocenie w postępowaniu kończącym się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Z kolei z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Nie dotyczy zatem innych kwestii regulowanych w odrębnych przepisach i będących przedmiotem odrębnych decyzji wydawanych w szeroko rozumianym procesie inwestycyjnym, w tym również nie dotyczy kwestii planowania lub zagospodarowania przestrzennego (poza wyjątkiem z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, który nie miał w tej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie sytuacji, w której dla danego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, norma z art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy środowiskowej zakłada oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, a nie inne formy oddziaływania danego przedsięwzięcia. W konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy środowiskowej, nie zasługiwał na uwzględnienie. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące naruszenia art. 232 k.p.c. i art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzuty te zostały błędnie sformułowane, ponieważ zgodnie z uzasadnieniem tych zarzutów doszło do "zachwiania równowagi stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym" w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że to skarżąca powinna wystąpić z wnioskami dowodowymi. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ odwoławczy ustalił stan faktyczny w sposób jednostronny, w oparciu o informacje przedstawione przez inwestora. Wynika z tego, że skarżąca kwestionuje sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, podnosząc jednocześnie zarzuty naruszenia przepisów, które mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym i które nie mogą być stosowane przez organy w postępowaniu administracyjnym. Stąd też zarzut ten podlegał rozpoznaniu tylko w zakresie, w jakim podnosił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, ponieważ prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek inicjatywy dowodowej spoczywa na stronie, która wywodzi z określonych okoliczności korzystne dla siebie skutki prawne. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. To zatem na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że znaczące oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości będącej jej własnością, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Tego rodzaju inicjatywy skarżąca nie wykazała, poprzestając na kwestionowaniu merytorycznej poprawności decyzji organu I instancji. Stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w tym zakresie skarżąca nie podważyła również skutecznie w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, a do tego sprowadza się uzasadnienie tego zarzutu sformułowane w skardze kasacyjnej. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Natomiast norma z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jej naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12 oraz z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Naruszenia omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem skarżącej - Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Ponadto, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie został szerzej uzasadniony, ponieważ redakcja końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że dotyczy ona wyłącznie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.