III OSK 5004/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/20 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz W. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/20 oddalił skargę W. K. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] sierpnia 2020 r., nr [...]w przedmiocie odmowy przydziału kwatery. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. W. K. (dalej: "skarżący") wystąpił z wnioskiem do Dyrektora Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ pierwszej instancji") o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Do wniosku załączył dokumenty, z których wynika, że jest żołnierzem w służbie kontraktowej, na stanowisku służbowym zaszeregowanym do stopnia etatowego sierżanta, na podstawie rozkazu dziennego nr [...] Dowódcy [...] w [...] z [...] maja 2020 r. i pełni ją w Jednostce Wojskowej nr [...] w [...].[...] czerwca 2020 r. do Dyrektora wpłynął także wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z załączonej do akt sprawy decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] nr [...]z [...] grudnia 2016 r., wynikało, że małżonka skarżącego, M. K. jako funkcjonariusz Służby Więziennej otrzymała pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...]zł z przeznaczeniem na zakup lokalu w Warszawie przy ul. [...]. Dyrektor [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, odmówił skarżącemu w decyzji z [...] lipca 2020 r., nr [...] przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW" lub "organ odwoławczy") decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora z [...] lipca 2020 r. Prezes AMW stwierdził, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M. K. została wypłacona pomoc finansowa, co Dyrektor wskazał w uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2020 r. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż zarówno żołnierz, jak i jego małżonek, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.), nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa. Tak samo żołnierz, którego małżonek jako funkcjonariusz SW otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Służbie Więziennej, również nie jest uprawniony do kolejnego wsparcia. W. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z [...] lipca 2020 r. Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast kwestią sporną jest wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 21 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10 poz. 36) na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynikającą z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, z którego wynika, że skorzystanie policjanta z pomocy Skarbu Państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych, powoduje niemożliwość pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku tej osoby, która stała się żołnierzem kontraktowym, o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Ww. przepis znajdzie zastosowanie, gdy Skarb Państwa udzielił już raz pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby, bez względu na to, jaki mundur przywdziała w związku z wykonywaniem służby na rzecz Państwa po udzieleniu ww. pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy małżonka skarżącego, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, otrzymała już pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] nr [...]z [...] grudnia 2016 r. Sąd, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu Państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, w orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy, czy też żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej tylko jeden raz w rodzinie, jak i w sytuacji, gdy funkcjonariusze pozostają w konkubinacie i kupują lokal mieszkalny na współwłasność, jak i wówczas, gdy pomoc finansową otrzymał małżonek pełniący służbę w innej formacji mundurowej. Końcowo, odnosząc się do argumentu zawarcia związku małżeńskiego przez skarżącego ([...] czerwca 2017r.) a datą przyznania świadczenia mieszkaniowego małżonce skarżącego – M. K. (decyzja z [...] grudnia 2016r.), Sąd podniósł, że w dacie rozpoznania wniosku przez organ skarżący pozostawał w związku małżeńskim. Taki stan faktyczny organ był zatem zobowiązany uwzględnić oceniając sporne prawo. Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 21 ust 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do zakwaterowania z uwagi na skorzystanie z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przyznanej żonie skarżącego kasacyjnie decyzją nr [...]z [...] grudnia 2016 roku Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje w przypadku otrzymania pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 1 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); b) art. 145 § pkt 1 c p.p.s.a., poprzez niezastosowanie przez Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, środka określonego w ustawie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zarówno organ, jak i organ drugiej instancji naruszyły normy: • art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wbrew zasadzie praworządności wynikającej z ww. przepisu i dokonanie interpretacji praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu przy zastosowaniu niedozwolonej analogii, dywagacji i domniemań, których skutkiem jest błędna i niedopuszczalna wykładnia przepisów prawa materialnego wymienionych w zaskarżonej decyzji, prowadząca do tego, iż skarżącemu kasacyjnie - żołnierzowi zawodowemu po podjęciu służby w Siłach Zbrojnych RP, z chwilą wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej nie przysługuje prawo w trybie art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP; • art. 7 w zw. z art. 77 § i 80 k.p.a., przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiorczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie o otrzymania świadczenia mieszkaniowego, podczas gdy wszechstronna i wyczerpująca, oparta na zasadach logicznego rozumowania, wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do biegunowo przeciwstawnego wniosku; • art. 1, art. 7a § 1 i art. 81a k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przedkładanie interesu społecznego nad słuszny interes jednostki w sytuacji braku ustawowego zakazu dotyczącego odmowy przyznania prawa do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi, którego małżonka otrzymała świadczenie będąc funkcjonariuszem Służby Więziennej; • art. 7 k.p.a., poprzez uwzględnienie jedynie interesu społecznego (publicznego) i rozszerzenie interpretacji przepisów w zakresie praw i obowiązków jednostki, kóre winny być i są literalnie uregulowane w ustawie, a przez to działanie z wyraźnym pokrzywdzeniem skarżącego kasacyjnie; • art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nieprzeprowadzenie praworządnego i sprawiedliwego postępowania, które wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz przede wszystkim uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, co w niniejszym postępowaniu zostało pominięte; jak również poprzez arbitralne ograniczanie praw podmiotowych skarżącego kasacyjnie i pominięcie konieczności maksymalnego ukształtowania ekspektatywy prawa do kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, tzn. ekspektatywy spełniającej zasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia tegoż prawa pod rządami ustawy bez względu na stosunek do nich subiektywne odczucie organu; • art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie kierowania się przez organ zasadą bezstronności i równego traktowania oraz interpretację prawa jedynie na korzyść iluzorycznego w tym przypadku interesu społecznego; • art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który pomimo wypełnienia dyspozycji tegoż artykułu nie został przez organ administracji publicznej wzięty po uwagę oraz, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w sprawie czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy skarżący kasacyjnie spełnia przesłanki do przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego i nie znajdują do niego zastosowanie przesłanki negatywne odmowy przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego w tym w szczególności art 21 ust 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie; a) naruszenie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 roku o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu kasacyjnie pełniącemu zawodową służbę wojskową nie przysługuje prawo do zakwaterowania z uwagi na skorzystanie przez małżonkę z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przyznanej decyzją nr [...]z [...] grudnia 2015 Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], podczas gdy z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do zakwaterowania nie przysługuje w przypadku otrzymania przez żołnierza bądź małżonka żołnierza pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sit zbrojnych (Dz. U. z 1992 r., poz. 19 oraz z 199A r. poz. 36); b) naruszenie art. 21 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie pełniący zawodową służbę wojskową nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do zakwaterowania podczas gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego oraz przepisów prawa wynika, że skarżący kasacyjnie takie prawo posiada i winien otrzymać przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa wg norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego; 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej; 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego (ust. 2). Żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (ust. 4). Art. 21 ust. 6 ww. ustawy zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Zaistniała w rozpoznawanej sprawie istota sporu między stronami dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – żołnierzowi służby kontraktowej, którego małżonka, jako funkcjonariusz Służby Więziennej, otrzymała na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej pomoc finansową w kwocie [...] zł na zakup lokalu mieszkalnego– przysługuje prawo przydziału kwatery. Zasadnym wydaje się wskazanie, że tak określony problem prawny był już w ostatnim czasie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu sprawach m.in. w wyrokach z: 9 lutego 2021 r., III OSK 3338/21, 1 czerwca 2021 r., III OSK 3501/21, 7 października 2021 r., III OSK 4247/21, 17 grudnia 2021 r., III OSK 4678/21 i argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach Sąd w tym składzie w pełni podziela. Interpretację przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należy zatem uznać za nieprawidłową. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie określonej w przepisie ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc Państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub skorzystał jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych. Jednoznaczna treść omawianego przepisu nie daje jednak podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania poza regulację zawartą w tym przepisie. Zgodzić się oczywiście należy z organem, że w procesie wykładni nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnią (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. W swej argumentacji oparł się jedynie na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, której małżonek wcześniej otrzymał pomoc finansową na cele mieszkaniowe (kupno mieszkania) na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i jego żony. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy. Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (por. L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, /w:/ red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie chce po raz drugi skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1, ani art. 2 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobowiązane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą żołnierzowi lub jego małżonkowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. funkcjonariuszom Służby Więziennej, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, których małżonkowie pełniący służbę w innej formacji mundurowej, uzyskali tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP – jest zasadny. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. Zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Zasada praworządności wyrażona w art. 6 i art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, ale również zasadą konstytucyjną wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zawiera on zatem normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Konstytucyjny wymóg działania w ramach podstawy prawnej jest równoznaczny z żądaniem, by taka podstawa faktycznie istniała. Analogia jako metoda wykładni nie powinna zatem służyć konstruowaniu norm zawierających kompetencje prawotwórcze do tworzenia regulacji, mających wpływ na prawa jednostki. Takie działanie jest działaniem wbrew obowiązującym przepisom prawa i prowadzi do domniemywania kompetencji przez organy władzy publicznej. To z kolei godzi w wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę państwa prawa (art. 2) oraz zasadę praworządności (art. 7). Wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają niebudzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152 oraz wyroki NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 i z 28 lutego 2018 r., II OSK 1180/16). Nie ma wątpliwości, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie właśnie we wskazywanych powyżej konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś, nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa jest konieczne w zakresie nakładania obowiązków, zaś działanie w granicach prawa jest dopuszczalne w zakresie ustalania praw. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa (zob. wyroki NSA z: 15 stycznia 2013 r., II OSK 2451/12, 8 czerwca 2017 r., II GSK 2722/15, 27 czerwca 2017 r., II OSK 1200/17, 13 lipca 2017 r., II OSK 1215/17). Z art. 7 Konstytucji RP pozostaje w sprzeczności także wykładnia prawa, która prowadzi do dorozumianych ograniczeń obowiązywania przepisu (por. wyrok TK z 15 kwietnia 2003 r., SK 4/02). Należy nadto przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym uznać należy domniemywanie podstaw ograniczenia prawa, w tym przez przyjęcie takiego rezultatu wykładni celowościowej, który podważa wyniki wykładni językowej, której rezultat prowadziłby do przyznania wnioskodawcy prawa, o które się ubiega przed organem administracji publicznej. Stosownie do art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7 k.p.a. in principio stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji naruszyły art. 6 i art. 7 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Interpretując powyższy przepis ograniczyły się jedynie do wykładni celowościowej, której rezultat jest sprzeczny zarówno z wykładnią literalną, jak i systemową i w rezultacie pozbawiły skarżącego prawa do kwatery. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony, tak jak i zarzut naruszenia art. 81a k.p.a. Przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisu art. 21 ust 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu nie oznacza, że organ naruszył pozostałe wymienione w skardze kasacyjnej przepisy procesowe. Organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy istotny dla jej rozstrzygnięcia. Formułując powyższy zarzut skarżący kasacyjnie nie wskazał jakie dowody i jakie okoliczności faktyczne zostały przez organ pominięte, co uniemożliwią bardziej szczegółowe odniesienie się do tego zarzutu. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była wcześniej sporna w judykaturze, na co wskazują przywołane przez strony orzeczenia sądowoadministracyjne i dlatego też w tym przypadku nie może być mowy o uznaniu, że decyzja odmawiająca skarżącemu prawa do kwatery został podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego AWM w [...] z [...] lipca 2020 r. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego o przyznanie odprawy mieszkaniowej, organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.