II SA/Op 579/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. B. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...], nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. B., zwanego dalej również skarżącym, jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., zwanego dalej także organem drugiej instancji lub organem odwoławczym, z dnia [...], nr [...], którym utrzymano w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...], zwanego dalej także organem pierwszej instancji, z dnia [...], nr [...], w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia 28 maja 2021 do dnia 1 lipca 2021 r. w związku z ustalonym nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedził następujący stan faktyczny: W okresie od dnia 8 stycznia 2021 r. do dnia 23 września 2021 r. skarżący nieprzerwanie nie pełnił służby w Policji z powodu choroby – przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zwolnienie na okres od dnia 28 maja 2021 r. do dnia 1 lipca 2021 r. zostało wystawione skarżącemu w dniu 27 maja 2021 r. przez lekarza [...] A. Ś. – A w B. Na zwolnieniu w polu "wskazania lekarskie" wpisano cyfrę "2", która oznacza, że "chory może chodzić". Organ pierwszej instancji przyjął, że zgodnie z treścią zwolnienia lekarskiego "w trakcie czasowej niezdolności do służby z powodu choroby [...] R. B. winien przebywać w Z. nr [...]". Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika, że skarżący w dniu [...] wziął udział w [...] w posiedzeniu Komisji [...] w sprawie [...]. Ustaleń tych dokonano w wyniku przejrzenia nagrania z posiedzenia Komisji z dnia [...], dokonując tzw. "zrzutu ekranu". R. B. na nagraniu widoczny jest jako pierwszy z prawej strony. Powyższe okoliczności – zdaniem organu pierwszej instancji – wskazują na to, że skarżący nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie. Na podstawie tych ustaleń organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i w konsekwencji, na podstawie art. 121e ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 oraz ust. 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), wydał w dniu [...] rozkaz personalny, w którym stwierdził utratę prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od dnia 28 maja 2021 r. do dnia 1 lipca 2021 r. w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem tego zwolnienia. W odwołaniu z dnia 1 października 2021 r. R. B. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego ze względu na rażące naruszenie prawa "w przedmiocie podstaw prawnych do jego wydania". Odwołujący się zakwestionował możliwość stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz formy decyzji administracyjnej, skoro w przepisach ustawy o Policji mowa jest o rozkazie personalnym. Wskazał również, że podstawą do stwierdzenia przez przełożonego utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim są ustalenia zawarte w protokole, a nie ustalenia poczynione w ramach postępowania administracyjnego. Podkreślił, że organ pierwszej instancji uniemożliwił mu wniesienie uwag do protokołu. Zwrócił uwagę, że lekarz wystawiający zwolnienie uznał, że "chory może chodzić" i nie wskazał, iż może to czynić tylko w obszarze swego miejsca zamieszkania. Organ był zresztą niekonsekwentny, gdyż w tym samym czasie wzywał go do osobistego stawiennictwa w prowadzonym równolegle postępowaniu dyscyplinarnym. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, opisanym na wstępie rozkazem personalnym z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu przywołał i objaśnił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o Policji. Równie obszernie opisał stan faktyczny sprawy, podzielając ocenę i stanowisko w sprawie wyrażone przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organy obu instancji nie kwestionują zasadności wystawienia zwolnienia lekarskiego ani tego, że okres przebywania na zwolnieniu lekarskim był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Przedmiotem postępowania była natomiast ocena prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariusza. Dalej organ ten wyjaśnił, że ustawodawca łączy odebranie uposażenia z generalnym dokonaniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli. Nie jest przy tym istotne jak doszło do przeprowadzenia kontroli, gdyż nie miało to wpływu na stan faktyczny, a sam skarżący nie zaprzecza, że brał udział w posiedzeniu komisji [...] w dniu [...]. Fakt, że w zaświadczeniu lekarskim widnieje zapis o tym, że "chory może chodzić" nie oznacza, że funkcjonariusz mógł gospodarować swoim czasem w sposób dowolny i traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby. Przytoczony zapis oznacza, że policjant mógł wykonywać zwykłe czynności dnia codziennego, a zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Skarżący przebywał w W., co z uwagi na odległość od miejsca zamieszkania nie sposób uznać za najbliższą okolicę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że nawet jeżeli aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwwskazań medycznych bądź sprzyja rekonwalescencji, jest ona z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotnym jest bowiem to, czy ta aktywność mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas korzystania z zwolnienia lekarskiego, co oznacza że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, pomimo tego, że są zgodne z procesem leczenia. Zatem pomimo treści zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 września 2021 r. wystawionego na prośbę skarżącego przez lekarz A. Ś. organ odwoławczy uznał, że udział policjanta w posiedzeniu komisji w dniu [...] nie mieścił się w ramach dopuszczalnych czynności podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego oraz nie miał związku ze zwykłymi czynnościami dnia codziennego. Wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem określić można jako takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Organ odwoławczy uznał za bezpodstawne zarzuty odnośnie do niemożliwości zapoznania się z protokołem kontroli, bowiem trzykrotnie usiłowano zapoznać skarżącego z tym protokołem i trzykrotnie nie zastano go w domu. Ponadto zwrócono uwagę, że z informacji uzyskanych od pełnomocnika Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. ds. Ochrony Praw Człowieka wynika, że skarżący nie złożył zgłoszenia dotyczącego sytuacji konfliktowej, zachowań mobbingowych, dyskryminacji lub innych zachowań niepożądanych w służbie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W skardze sformułowano kilkanaście zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego. Postawiono pięć zarzutów natury prawnoprocesowej. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 77 i art. 80 K.p.a. wyrażające się naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasad postępowania dowodowego, poprzez: - niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania przez organ, że skarżący nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie, a spowodowane przede wszystkim dokonaniem własnej interpretacji przez organ zwolnienia lekarskiego, z pominięciem obowiązku weryfikacji czy wyjazd był elementem zalecanym w ramach przedmiotowego zwolnienia; - całkowite pominięcie wniosków dowodowych skarżącego, tj. załączenie do akt postępowania administracyjnego dokumentów potwierdzających wiedzę [...] Powiatowego Policji w [...] [...] E. F. z zakresu [...], w szczególności form przywracania pacjentom sprawności psychicznej i fizycznej oraz jego uprawnienia do weryfikacji zaświadczeń lekarskich dotyczących stosowania tych from i metod leczniczych. Przesłuchanie w charakterze świadka [...] Powiatowego Policji w [...] [...] E. F. na okoliczność podstaw prawnych nałożenia na policjanta, przebywającego na zwolnieniu lekarskim, obowiązku stawiania się na wezwania rzecznika dyscyplinarnego oraz sankcji, jakie policjant poniesie w sytuacji niedopełnienia tego obowiązku oraz przesłuchanie w charakterze świadków policjantów sporządzających protokół kontroli na okoliczność wykazania i uzasadnienia czasu miejsca, ze wskazaniem godziny, widniejących na protokole z kontroli załączonym do akt postępowania oraz źródeł informacji o ustaleniach faktycznych w zakresie zdarzeń opisanych w protokołach; - bezpodstawne i bezprawne przyjęcie, że zastosowana przez lekarza prowadzącego terapia jest nieprawidłowa poprzez całkowite pominięcie zaleceń lekarskich przedstawionych w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza dla potrzeb tego postępowania; - brak ustalenia tego, w jaki sposób pobyt skarżącego w [...] wpłynął na pogorszenie się jego stanu zdrowia. Po drugie, naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, z uwagi na zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń przez skarżącego. Po trzecie, naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów skarżącego i niewłaściwe uzasadnienie decyzji, przejawiające się w braku odniesienia się do całokształtu merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Po czwarte, naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., poprzez całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po piąte, naruszenie art. 81 K.p.a., poprzez interpretowanie okoliczności faktycznej polegającej na uznaniu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego za udowodnioną mimo, że strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W dalszej kolejności sformułowano trzy zarzuty natury materialnoprawnej. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 121e ustawy o Policji, poprzez uznanie, że skarżący wykorzystał zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem, podczas gdy w wystawionym zaświadczeniu lekarskim nie był zawarty zakaz wyjazdu, a skarżący nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu spowodowanie pogorszenia jego stanu zdrowia, przy jednoczesnym zaleceniu zmiany miejsca pobytu celem poprawy zdrowia. Po drugie, zarzucono naruszenie art. 121 e ust. 12 ustawy o Policji, poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od przedstawienia protokołu kontroli policjantowi w celu wniesienia do niego uwag i potwierdzenie ich wniesienia własnoręcznym podpisem. Po trzecie, zarzucono naruszenie art. 121e ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie w oparciu o takie ustalenia stanu faktycznego, które nie uzasadniały wystąpienia przesłanek w nim wymienionych. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze sformułowano również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu skarżący podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w przedłożonych pismach procesowych. Dodatkowo wyjaśnił, że w trakcie posiedzenia komisji [...] miał możliwość kontaktu z innymi funkcjonariuszami pokrzywdzonymi działalnością [...] pracodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., wskazując konkretne formy stanowiące przejaw działalności organów administracji publicznej podlegające takiej kontroli. Jedną z nich jest decyzja administracyjna. Stosownie do treści art. 121e ust. 13 i 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, rozkaz personalny stanowi decyzję administracyjną. Badając tego rodzaju decyzję sąd bierze pod uwagę kryterium legalności, tj. zgodności z mającym zastosowanie w sprawie prawem materialnym i procesowym. Sąd uchyla wskazaną decyzję tylko w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, bądź stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczają art. 134 § 1 oraz art. 135 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Oznacza to, że Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu w pełnym zakresie i może uwzględnić skargę z powodu innych naruszeń prawa niż te, które wskazała strona skarżąca. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - orzeczenia organu pierwszej instancji wykazała, że zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i orzeczenie je poprzedzające naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy o Policji. Stosownie do art. 121e ust. 1 tej ustawy prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. W myśl ust. 2 art. 121e ustawy o Policji kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Taka kontrola, tj. prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji. W jej ramach ustalono, że skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia 8 stycznia 2021 r. do dnia 23 września 2021 r., w dniu [...] brał udział w [...] w posiedzeniu Komisji [...] w sprawie [...]. Stosownie do art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Przy czym ustawodawca w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 ustawy o Policji). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia przez niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 ustawy o Policji). Przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający, przyjmuje się, że protokół kontroli, o którym mowa w powyższych przepisach nie stanowi samodzielnej czynności, oderwanej od pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, które świadczą, że policjant wykorzystuje zwolnienie lekarskie w sposób niezgodny z jego celem. Ustawodawca łączy utratę uposażenia z poczynieniem ustaleń co do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia, a nie z samymi protokołami kontroli – tak NSA w wyroku z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2257/19, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 938/19 – wszystkie orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Użyty w przepisie art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zwrot "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" winien być interpretowany łącznie z treścią art. 121e ust. 7 tej ustawy, w którym ustawodawca stwierdził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje go w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Podkreślenia, wobec takiego brzmienia przepisu, wymaga zatem to, że ustawodawca przewidział w tym przepisie otwarty katalog przesłanek, które mogą powodować uznanie, że stanowią o wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Skoro ustawodawca jedynie w odniesieniu do wykonywania pracy zarobkowej przyjął, że stanowi ono podstawę do uznania niezgodnego z celem wykorzystania zwolnienia lekarskiego, to przy ustalaniu i ocenie innych okoliczności co do nieprawidłowości w wykorzystywaniu zwolnienia lekarskiego nie uprawnionym jest całkowite abstrahowanie od rodzaju schorzenia czy też niepełnosprawności, jaką stwierdzono u policjanta i w związku z istnieniem, której udzielono mu zwolnienia od służby. Każda choroba może wymagać bowiem od pacjenta innego zachowania i innego postępowania, co oznacza, że każdy przypadek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem należy badać w sposób indywidualny, bez opierania się wyłącznie na ogólnych założeniach dotyczących celu zwolnienia lekarskiego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1395/15). Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby, gdyż sam fakt uzyskania przez funkcjonariusza zwolnienia lekarskiego przesądza o niezdolności do służby w okresie w nim wskazanym. Co do zasady zgodzić się można z organami orzekającymi w przedmiotowej sprawie, że przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego oraz, że zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent może chodzić nie uprawnia funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego do swobodnego i niczym nieograniczonego dysponowania takim czasem. Okoliczność, iż w trakcie zwolnienia lekarskiego chory może chodzić nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1687/16). Obowiązek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od pracy zgodnie z jego celem - w sensie poddania się zaleceniom i wskazaniom lekarskim - stawia wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi więc o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia w innym celu niż odzyskanie zdolności do pracy. Przy analizie okoliczności faktycznych związanych z oceną zachowania osoby pozostającej na zwolnieniu lekarskim należy wziąć pod uwagę rodzaj schorzenia, z uwagi na które zostało udzielone zwolnienie od pracy oraz zalecenia lekarskie. Ponadto, z uwagi na fakt, że lekarz we wskazaniach określił, iż "chory może chodzić", istotne jest ustalenie jak w kontekście leczonego schorzenia udział w posiedzeniu komisji [...] wpłynął na proces leczenia skarżącego, czy było to zgodne z przyjętym procesem leczenia, czy miało wpływ na jego długość i powrót do zdrowia. Sąd podkreśla, że skarżącemu udzielono zwolnienia z uwagi na leczenie [...]. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 30 września 2021 r., w którym wystawiający zwolnienie lekarz specjalista [...] A. Ś. wyraźnie stwierdza, że "[...]". Organ drugiej instancji, odnosząc się do jego treści, wskazał jedynie, że nie oznacza to, iż skarżący mógł automatycznie brać udział w posiedzeniu komisji [...]. Jakkolwiek w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), ale swoboda ta nie może być dowolnością, szczególnie gdy w sprawie potrzebna jest specjalistyczna wiedza medyczna. Wyjaśnienie, czy w świetle treści zaświadczenia lekarza specjalisty prowadzącego medycznie skarżącego, a w szczególności etiologii schorzenia i wskazań terapeutycznych, jego udział w posiedzeniu komisji [...] był wykorzystaniem zwolnienia niezgodnie z jego celem, wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, organy Policji nie dysponują bowiem specjalistyczną wiedzą w tym zakresie. Z tego względu stanowisko organu odwoławczego jest stanowiskiem dowolnym. Warto również zauważyć, że wskazany środek dowodowy (zaświadczenie lekarskie) nie istniał i nie był analizowany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Jego ocena dokonana została tylko w jednej - i to drugiej – instancji, co narusza, sformułowaną w art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności narusza ciążący na organach administracji obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, tj. przepis art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy, w tym konkretnym stanie faktycznym, przy uwzględnieniu rodzaju schorzenia skarżącego oraz rodzaju i stopnia jego aktywności w aspekcie prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego wymaga uzupełnienia o poczynienie wskazanych wyżej ustaleń. W zależności bowiem od rodzaju schorzenia wymagającego zwolnienia lekarskiego, kuracja zalecana przez lekarzy jest inna. Oznacza to więc, że każdy przypadek wymaga indywidualnej oceny co do sposobu wykorzystania zwolnienia lekarskiego. W zależności od wskazań lekarskich również w inny sposób oceniać należy adnotację "chory może chodzić" (tak w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2676/19). Ocenę sposobu prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego wiązać należy zarówno ze wskazaniami lekarskimi dotyczącymi procesu leczenia, jak i oceną indywidualnej aktywności policjanta w okresie tego zwolnienia lekarskiego. Samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia powrotowi do zdrowia i służby. Niezasadne są natomiast zarzuty skarżącego błędnego zastosowania w sprawie przepisów K.p.a. oraz naruszenia zasady czynnego udziału strony w tym postępowaniu. Stosownie do treści art. 121e ust. 13 i 14 ustawy o Policji rozkaz personalny komendanta Policji stanowi decyzję administracyjną. Jest to prawna forma załatwienia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 1 pkt 1 K.p.a. przepisy tego Kodeksu normują postępowanie (czyli znajdują zastosowanie) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Stan akt administracyjnych wskazuje, że organy obu instancji uczyniły również zadość, sformułowanej w art. 10 K.p.a., zasadzie ogólnej obowiązku organu administracji publicznej zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. strona skarżąca jest zwolniona od kosztów sądowych.