II SA/Rz 1727/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Rektora [....] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia studiów stacjonarnych - postanawia - odrzucić skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Rektora [...] (dalej: "Rektor", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] września 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Dziekana Wydziału [...] (dalej: "Dziekan" lub "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], wydane w przedmiocie wznowienia studiów stacjonarnych. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie Organów Uczelni o następującym przebiegu: W piśmie z dnia 31 maja 2021 r. Ł. W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Dziekana o wznowienie studiów na kierunku [...], w celu obrony pracy dyplomowej. W dniu [...] czerwca 2021 r. nr [...] Dziekan Wydziału [...] nie wyraził zgody na wznowienie przez skarżącego studiów stacjonarnych jednolitych magisterskich na kierunku [...] prowadzonym na Wydziale [...], w celu złożenia pracy dyplomowej. Organ I instancji podał, że skarżący rozpoczął w roku akademickim 2006/07 jednolite magisterskie studia na kierunku [...], prowadzonym na Wydziale [....]. Decyzją Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] skarżący został skreślony z listy studentów studiów stacjonarnych jednolitych magisterskich na kierunku [...]. W dniu 15 września 2015 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie studiów, jednakże decyzją z dnia [...] września 2015 r. Dziekan odmówił jego uwzględnienia. Dziekan wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 478 z późn. zm.) – dalej: "P.s.w.", organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Do niniejszej sprawy zastosowanie ma Regulamin studiów wyższych uchwalony uchwałą Senatu [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu studiów wyższych w [...] – dalej: "Regulamin". Organ I instancji podał, że instytucja wznowienia studiów została uregulowana w § 46 Regulaminu i zgodnie z ww. regulacją, o wznowienie studiów może się ubiegać wyłącznie osoba, która uprzednio studiowała w [...] i przerwała je po zaliczeniu co najmniej pierwszego semestru studiów, pod warunkiem, że przerwa w studiach nie trwała dłużej niż 5 lat. Jeżeli przerwa w studiach trwała dłużej niż 5 lat, ponowne przyjęcie na studia odbywa się na zasadach ogólnych obowiązujących podczas rekrutacji na studia (§ 46 ust. 1 i 2 Regulaminu). Decyzję o wznowieniu studiów podejmuje dziekan, określając w decyzji warunki wznowienia studiów w szczególności semestr studiów, od którego nastąpi wznowienie oraz ustala ewentualne różnice programowe, a także sposób i termin ich uzupełnienia (§ 46 ust. 5 Regulaminu). Dziekan podniósł, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażania zgody na wznowienie studiów jest rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie, wydanym na podstawie obowiązującego, wewnętrznego przepisu regulaminu uczelni, a zatem jest wewnątrzzakładowym rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Biorąc pod uwagę okoliczności wskazane przez skarżącego, a także po zapoznaniu się z dokumentacją przebiegu studiów organ I instancji stwierdził, że wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie z powodu przerwy w studiach trwającej ponad 9 lat. Tym samym w przypadku skarżącego występuje negatywna przesłanka do wznowienia studiów określona w § 46 ust. 1 Regulaminu – przerwa w studiach trwająca dłużej niż 5 lat. Skarżący wniósł odwołanie od wydanego rozstrzygnięcia zarzucając, że nie zostało wydane w trybie administracyjnym. Skarżący sformułował zarzuty w kierunku rozstrzygnięcia Dziekana z dnia [...] września 2015 r. podnosząc, że w tamtej sprawie również miały zastosowanie przepisy K.p.a. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Rektor [...] utrzymał w mocy rozstrzygniecie Dziekana z dnia [...] czerwca 2021 r. Organ odwoławczy podał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażania zgody na wznowienie studiów nie następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy K.p.a., lecz w formie rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, wydane na podstawie obowiązującego, wewnętrznego przepisu regulaminu uczelni, przyjętego uchwałą senatu uczelni, do którego nie stosuje się przepisów K.p.a. Z przepisów Regulaminu wynika natomiast, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienie studiów co do zasady przyjmuje formę uznaniową, chyba że osoba ubiegająca się o wznowienie posiadała przerwę w studiach dłuższą niż 5 lat. W takiej sytuacji nie może zostać wydane pozytywne rozstrzygnięcie z uwagi na negatywną przesłankę występującą w przepisu § 46 ust. 1 Regulaminu. Z przepisu tego wprost wynika, że jeżeli przerwa w studiach trwała więcej niż 5 lat, to taki były student nie może ubiegać się o wznowienie studiów. Nawet w przypadku złożenia stosownego wniosku podmioty rozstrzygające taki wniosek zmuszone są wydać rozstrzygnięcie odmowne. Wobec powyższego, skoro skarżący przerwał studia na dłużej niż 5 lat, to obowiązkiem Dziekana było wydania rozstrzygnięcia odmownego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), Ł. W. wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że odmawiając w 2015 r. wznowienia studiów organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a wbrew stanowisku Rektora, do postępowania o wznowienie studiów mają zastosowanie przepisy Konstytucji RP i K.p.a. Tym samym organ winien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym okoliczności niezawinione przez skarżącego, które skutkowały skreśleniem go z listy studentów w 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zaskarżony do Sądu Administracyjnego akt nie podlega jego właściwości, co musiało skutkować odrzuceniem skargi. Z przesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Ł. W. decyzją Prodziekana [...] został skreślony z listy studentów jednolitych studiów magisterskich stacjonarnych kierunek [...] z powodu niezłożenia w obowiązującym terminie pracy dyplomowej. Następnie wnioskiem z dnia 15 września 2015 r. ww. zwrócił się do Dziekana [...] z prośbą o wznowienie studiów w celu obrony pracy dyplomowej. Na piśmie Strony wyrażającym ten wniosek umieszczono adnotacje Organu Uczelni o tym, że nie wyraża się zgody na wznowienie studiów, gdyż nie ustąpiła przyczyna skreślenia z dnia [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Skarżący zwrócił się z kolejnym wnioskiem o wznowienie studiów w celu obrony pracy dyplomowej. W odpowiedzi na ten wniosek Dziekan [...] nie wyraził zgody na wznowienie przez skarżącego studiów stacjonarnych na jednolitych studiach magisterskich na kierunku [...] prowadzonym na Wydziale [....]. Powołano się w tej decyzji na § 46 Regulaminu Studiów [...], z którego wynika, że o wznowieniu studiów może ubiegać się wyłącznie osoba, która uprzednio studiowała na [...] i przerwała te studia po zaliczeniu co najmniej pierwszego semestru studiów pod warunkiem, że przerwa w studiach nie trwała dłużej niż 5 lat. Jeżeli przerwa w studiach trwa dłużej niż 5 lat ponowne przyjęcie na studia odbywa się na zasadach ogólnych obowiązujących podczas rekrutacji studia. W terminie na złożenie odwołania od tej decyzji Ł. W. złożył wniosek o wznowienie studiów w celu obrony pracy dyplomowej. W odpowiedzi na ten wniosek potraktowany jako odwołanie Rektor [...] wydał decyzję dnia [...] września 2021 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia. W decyzji tej podkreślono wyraźnie, iż strona posiada przerwę w studiach trwającą więcej niż 5 lat. Strona utraciła status studenta na mocy decyzji Dziekana [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., a zatem do chwili wydawania niniejszej decyzji upłynęło już prawie 10 lat. Jako bez znaczenia Organ Uczelni ocenił okoliczności podnoszone przez stronę w odniesieniu do rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia studiów wydanego w przez Dziekana Wydziału [...] w dniu [...] września 2015 roku. Rozstrzygnięcie to było negatywne i nie spowodowało kontynuacji studiów przez stronę. Zauważono, iż w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe kwestionowanie poprzednio wydanych rozstrzygnięć przez Dziekana w przedmiocie wznowienia studiów. Nie ma również możliwości stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia wydanego w wyniku rozpatrzenia innego wniosku aniżeli ten, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, nawet gdy zakładać dopuszczalność takiego wniosku. Sprawa ta jest odrębną sprawą niezależną od poprzednich, które się już zakończyły. Podkreślono jednocześnie, że wniosek o wszczęcie trybów nadzwyczajnych w stosunku do rozstrzygnięcia Dziekana Wydziału [...] z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy wznowienia studiów zostanie rozpatrzony odrębnie. W konsekwencji zarzuty strony w kierunku tego rozstrzygnięcia nie mogą odnieść zamierzonego skutku w mniejszym postępowaniu. Analiza całokształtu okoliczności sprawy wskazuje, że przerwa w studiach strony trwała ponad 9 lat, a w związku z tym odwołanie nie może zostać uwzględnione. Skarga w niniejszej sprawie została odrzucona, bowiem jej przedmiot nie podlega kontroli sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego to podlega odrzuceniu postanowieniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a. Wyjaśniając powyższe stanowisko wypada wstępnie zaznaczyć, iż uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Zakład administracyjny to jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu. Zakłady zostały powołane do wykonywania zadań publicznych, przede wszystkim poprzez prowadzenie działalności usługowej i są uprawnione do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji administracji publicznej nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (zob. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12, LEX). Dodać do tego należy, iż organy zakładu administracyjnego podejmują wobec jego użytkowników tzw. akty zakładowe, które mogą mieć charakter aktów zewnętrznych jak i wewnętrznych. Akty zakładowe wewnętrzne, co do zasady, nie podlegają kontroli instytucji zewnętrznych wobec uczelni, co wynika z przyznania tym zakładom szerokiej autonomii. Nie podlega też kwestii, że decyzja organów uczelni nie jest decyzją organu administracji. Sąd podziela stanowisko Rektora wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na wznowienie studiów nie następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a. Decyzja Rektora w tym względzie przyjmuje postać innego rozstrzygnięcia niż decyzja z art.104 K.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jest to rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie wydane na podstawie przepisów wewnętrznie obowiązujących w ramach danej uczelni, tj. na podstawie regulaminu uczelni przyjętego uchwałą senatu. W konsekwencji jest to rozstrzygnięcie o znaczeniu wyłącznie wewnątrzzakładowym, aczkolwiek dotyczące wcześniej istniejącego stosunku zakładowego. Wznowienie studiów osoby już wcześniej przyjętej w poczet studentów danej uczelni nie oznacza w sensie prawnym ponownego przyjęcia na studia, lecz kontynuację rozpoczętego procesu nauki, o którym może zadecydować organ uczelni o ile instytucja o tym charakterze w ogóle została przewidziana w prawie wewnętrznym tego zakładu. Z punktu widzenia przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, prawo wznowienia studiów może jak również nie musi zostać przewidziane w regulaminie studiów. O tym czy prawo wznowienia zostanie przyznane studentowi skreślonemu z listy studentów decyduje w sposób niezwiązany ustawą – Prawo o szkolnictwie wyższym senat uczelni uchwalając w regulaminie studiów prawa i obowiązki studenta. Sprawa wznowienia studiów na [...] została unormowana w treści § 46 ust. 1 regulaminu [...], a więc przepisu, który został uchwalony na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Sąd podziela stanowisko, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni o prawach i obowiązkach mających swe źródło w prawie powszechnie obowiązującym, tj. w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2021 r. o sygn. III OSK 4822/21, LEX, z dnia 24 listopada 2020 r., o sygn. I OSK 2125/20, LEX). Ustawodawca dając w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii (tak słusznie WSA w Lublinie w postanowieniu z dnia 16 marca 2022 r. o sygn. III SA/Lu 57/22, CBOSA). Ponieważ kwestia wznowienia studiów została poddana wyłącznej autonomii uczelni wyższej, to decyzja organu uczelni o odmowie wyrażenia zgody na wznowienie zakończonych studiów, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., lecz wyłącznie aktem wewnątrzzakładowym odnoszącym skutek wyłącznie względem zakładu i jej byłego użytkownika. Prawo do wznowienia studiów nie jest prawem gwarantowanym w ustawie, lecz prawem opartym na aktach kierownictwa wewnętrznego, którego ochrona nie odbywa się w trybie przepisów P.p.s.a. Skoro w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których uczelnia proceduje na podstawie przepisów K.p.a. i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej i zarazem nie wymienił pośród nich spraw dotyczących odmowy wznowienia studiów, to sąd administracyjny nie może ingerować swymi kompetencjami kontrolnymi w autonomiczne działania organów uczelni. Rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływają jednak na chronione ustawą prawa skarżącego, jako byłego studenta [...]. Akt ten nie ma charakteru w pełni zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, czy rozwiązaniu stosunku zakładowego z osobą niezwiązaną z uczelnią, jak również nie został wymieniony przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej. Akt ten jest adresowany do skarżącego, ale wyłącznie z racji posiadania przez niego statusu byłego studenta [...], któremu z tego tytułu przysługiwało na mocy przepisów wewnętrznie obowiązujących w tej uczelni prawo zwrócenia się o wznowienie studiów. Ponieważ przedmiot skargi nie został wymieniony w art. 3 § 2 P.p.s.a., a co więcej żaden przepis ustawy szczególnej wobec P.p.s.a. (art. 3 § 3 P.p.s.a.) nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.