III SA/Gl 227/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Koziegłowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1276.2021 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 29 grudnia 2021 r. Nr NP.II. 4131.1.1276.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ, organ nadzoru) stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miasta i Gminy Koziegłowy z 25 listopada 2021 r. Nr 290/XXXI/2021 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jako sprzecznej z art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 23 ust 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 611 – dalej jako ustawa o ochronie praw lokatorów) w związku z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 – dalej jako Konstytucja RP). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski przywołał treść powołanych wyżej przepisów i na tej podstawie wskazał, że uchwała winna kompleksowo i szczegółowo regulować wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do potrzeb lokalnej społeczności. Jakkolwiek katalog problematyki podlegającej regulacji uchwałą jest otwarty, to jednak organ uchwałodawczy musi baczyć, by nie tworzyć norm sprzecznych z regulacją ustawową. Podniósł również, iż przepisy uchwały winny być formułowane w sposób jasny, precyzyjny i poprawny. Wymóg jasnego sformułowania treści przepisu oznacza, nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy mogą oczekiwać przepisów niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznanych uprawnień. Organ uchwałodawczy nie może nadto przekraczać kompetencji ustawowych, które wyznaczają zakres regulacji. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta i Gminy Koziegłowy nie wypełniła ciążących na niej obowiązków w sposób prawidłowy. Wojewoda Śląski zarzucił wadliwość następujących przepisów przedmiotowej uchwały: 1. W paragrafie 4 ust. 2 lit. d uchwały Rada Miasta i Gminy Koziegłowy (dalej również jako Rada Miasta) wskazała, że warunkami zamieszkania kwalifikującymi wnioskodawcę do ich poprawy są: bezdomność przy czym ostatnie miejsce zamieszkania osoby bezdomnej znajdowało się na terenie gminy. 2. W § 5 ust. 1 i 2 lit a uchwały Rada Miasta i Gminy Koziegłowy wskazała, że o zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu mogą ubiegać się osoby, które posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i wysokość średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu nie może przekraczać: a) 100% najniższej emerytury w gospodarstwie domowym jednoosobowym, b) 75% najniższej emerytury w gospodarstwie domowym wieloosobowym 2. Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu mogą ubiegać się osoby spełniające co najmniej jeden z następujących warunków: a) wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu lub domu. b) utraciły mieszkanie wskutek klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru, c) dotknięte są przemocą w rodzinie jeżeli nie mają tytułu prawnego do zajmowanego wspólnie ze sprawcą lokalu, d) opuszczają placówkę oświatowo-wychowawczą lub rodzinę zastępczą, e) zajmują lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w budynku wymagającym opróżnienia z uwagi na przeznaczenie lokalu lub budynku do rozbiórki, remontu, modernizacji lub sprzedaży. 3. W paragrafie 7 ust. 1 i 2 l uchwały Rada Miasta i Gminy Koziegłowy wskazała, że: 1) osoby, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub lokalu w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, obowiązane są do opróżnienia lokalu. Do czasu opróżnienia osoby te obowiązane są uiszczać odszkodowanie obliczone na zasadach określonych w art. 18 ust 1 i 2 ustawy. 2) osoby, o których mowa w ust 1, mogą uzyskać prawo lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony jeżeli: a) spełniają warunki określone w § 4.1 i § 5 ust 1, b) nie posiadają zaległości w opłatach za czynsz i innych opłatach za używanie lokalu, c) są pełnoletnie, d) utrzymują lokal w należytym stanie technicznym i sanitarnym, e) złożą wniosek o zawarcie umowy najmu. W ocenie organu nadzoru § 4 ust. 2 lit. d uchwały narusza art. 21 ust. 3 pkt 2 Ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ przepis ten określa faktyczne warunki zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu), natomiast regulacja przedmiotowej uchwały łączy bezdomność w sposób bezpośredni z opisem warunków, w jakich dana osoba zamieszkuje. Nadto organ nadzoru powołał definicję osoby bezdomnej, zawartej w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który stanowi, że osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W ocenie organu nadzoru nie można mówić o warunkach zamieszkiwania skoro integralną cechą bezdomności jest niezamieszkiwanie w lokalu. Zdaniem organu nadzoru bezdomność może stanowić ewentualnie kryterium pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu lokalu należącego do zasobu mieszkaniowego gminy. Dalej organ nadzoru zarzucił, że § 5 ust. 1 i 2 lit. a uchwały jest sprzeczny z art. 23 ust.1 i 2 Ustawy o ochronie praw lokatorów. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy dokonała modyfikacji regulacji ustawowej w zakresie przesłanek zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu przez wskazanie na przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, która nie zawsze jest równoznaczna z brakiem tytułu prawnego do innego lokalu. Nadto organ nadzoru ocenił jako sprzeczne z prawem zapis uchwały, że brak tytułu prawnego do innego lokalu stanowi kryterium pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, skoro jest to przesłanka niezbędna do zawarcia takiej umowy Kolejny zarzut dotyczył regulacji § 7 ust 1 i 2 uchwały, zgodnie z którym określono obowiązek opróżnienia lokalu przez osobę zajmującą ten lokal bez tytułu prawnego oraz uiszczania z tego tytułu odszkodowania; zdaniem organu nadzoru obowiązek ten wynika wprost z art. 18 ust 1 Ustawy o ochronie praw lokatorów i nie określenia zasad, o których mowa w art. 21 ust 3 pkt 6 ww. ustawy. Również określanie w treści § 7 ust 2 uchwały dodatkowych kryteriów, jakie mają spełnić osoby w celu zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony, nie mieści się w granicach delegacji ustawowej określonej w art. 21 ust 3 pkt 6 ww. ustawy, wykracza więc poza upoważnienie ustawowe, co potwierdza w szczególności treść wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 1002/20. Mając na uwadze, że z treści kwestionowanej uchwały nie wynika, jakie są zasady postępowania wobec osób objętych regulacją zawartą w art. 21 ust 3 pkt 6 ww. ustawy, organ nadzoru stwierdził, ze nie doszło do prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie i zakwalifikował powyższe jako istotne naruszenie prawa z uwagi na brak ścisłego wypełnienia wytycznych zawartych w upoważnieniu kompetencyjnym organu stanowiącego Gminy. To determinowało stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W skardze na to rozstrzygnięcie nadzorcze Skarżąca Gmina Koziegłowy zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 91 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ i przyjęcie, że zastrzeżenia wskazane przez organ nadzoru wyczerpują przesłankę nieważności skutkującą koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu w całości, doprowadzając równocześnie do pokrzywdzenia skarżącego poprzez uchylenie w całości podjętej uchwały. Tożsame zapisy funkcjonują w treści innych uchwał na terenie województwa, lecz do nich organ nie wniósł zastrzeżeń; tym samym organ doprowadził do nieuzasadnionego i sprzecznego z prawem nierównego traktowania poszczególnych gmin w zakresie dopuszczalności stosowanych na ich obszarach zapisów stanowiących akty prawa miejscowego; 2) art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie organu kontrolującego wystąpiły zastrzeżenia do konkretnych zapisów w treści uchwały, które to zastrzeżenia, opisane w treści uzasadnienia organu, nie implikują nieważności aktu, 3) art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego - poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ, iż w treści kontrolowanej uchwały organ gminy nie zawarł zasad postepowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy - gdy w rzeczywistości treść uchwały zawiera stosowne zapisy o niedyskryminującym charakterze przy braku przekroczenia ustawowego, 4) art. 23 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż organ gminy w zakresie zakwestionowanego zapisu uchwały naruszył wskazany przepis, podczas gdy organ kontrolujący w sposób nieprawidłowy dokonał interpretacji zapisu zawartego w treści uchwały Rady Gminy i miasta Koziegłowy. W ocenie skarżącej należy wziąć także pod uwagę rodzaje wad w postaci nieistotnego naruszenia prawa oraz sprzeczności z prawem, ponieważ żaden z zakwestionowanych przez organ zapisów uchwały nie spełnia przesłanki by uznać je za istotne lub za rażące naruszenie prawa. Zdaniem Gminy kwestionowane przez organ zapisy funkcjonują w obrocie prawnym w wielu innych gminach województwa śląskiego. Zatem eliminowanie jednych uchwał a pozostawianie innych w obrocie prawnym jest sprzeczne z przepisami regulującymi zakres prowadzenia działań kontrolnych przez organ nadzoru prawnego. Skarżąca podniosła również argumenty co do wadliwej, jej zdaniem praktyki organu nadzoru polegającej na tym, że w poprzednich rozstrzygnięciach nadzorczych nie zarzucił wadliwej konstrukcji przepisów, które w swej treści były tożsame z poprzednio wprowadzonymi. Taka praktyka powoduje znaczną niepewność co do stanu prawnego obowiązującego w regulowanym zakresie. Uniemożliwia również sprawne procedowanie wniosków. Skarżąca wskazała również, że W świetle działań nadzoru prawnego Wojewody jest to bardzo utrudnione, co więcej nie buduje także zaufania do władzy publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o obciążenie organu całością kosztów postępowania. Odpowiadając na zarzut wadliwej konstrukcji § 7 ust 1 i 2 uchwały skarżąca podała, że organ nadzoru kwestionując ww. zapisy § 7 ust 1 i 2 uchwały odwołał się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 1002/20, kwestionując zasady postępowania, o których mowa w art 21 ust 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów. Jednakże żadna z tych zasad nie ma charakteru dyskryminującego i nie wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia dla Rady. Odnosząc się do wadliwego określenia bezdomności, skarżąca podniosła, że podstawową jej przesłanką jest niezamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym, co jest też związane z faktycznym przebywaniem osoby bezdomnej w pomieszczeniach nie przeznaczonych do zamieszkania. Odnosząc się do zarzutów dotyczących § 5 ust 1 i ust. 2 lit a uchwały, skarżąca wskazała, że nie ogranicza kręgu osób uprawnionych do otrzymania lokalu z gminnego zasobu. Przepis precyzuje jedynie sytuacje, które świadczą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych, tak aby osoba ubiegająca się o lokal nie miała wątpliwości, że może się o niego ubiegać. Krąg osób, którym gmina powinna stworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych został prawidłowo określony w uchwale, ponieważ posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu lub domu nie wyklucza niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej W ocenie skarżącej Gminy w ww. uchwale dokonano prawidłowych zapisów, lecz organ nadzoru, chociaż wniósł zastrzeżenia jedynie do trzech jednostek redakcyjnych (paragrafów), unieważnił przedmiotową uchwałę w całości. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Co więcej – niektóre zastrzeżenia Wojewody Śląskiego były słuszne. W tych okolicznościach Sąd rozważył również możliwość uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w części, skoro art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) pozwala na oddalenie skargi w całości lub w części. Rozważyć tę kwestię należało i z tego powodu, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach dopuszcza taką możliwość w odniesieniu właśnie do skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze (tak w wyroku z 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 929/08). Niemniej jednak w niniejszej sprawie częściowe uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego okazało się niemożliwe, albowiem wydany wyrok byłby niezwykle skomplikowany, a przez to nieczytelny. Te przepisy bowiem, które okazały się tak w ocenie organu nadzoru, jak i Sądu naruszające prawo, stanowiły jedynie niewielki fragment uchwały. Nie uzasadniały one jednak stwierdzenia nieważności uchwały w całości, albowiem znaczna jej część odpowiada prawu, a stanowisko Wojewody Śląskiego okazało się w tym zakresie nieuzasadnione. Z tego względu Sąd zdecydował się na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, aby w ten sposób uczynić przejrzystym i łatwym w interpretacji wyrok. Sąd wskazał jednakże na uchybienia, które nie mogą ostać się w akcie prawa miejscowego. Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu musi być również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2736/19). Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.z 2020 r. poz. 713 – dalej jako usg), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, w tym więc zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał; naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały; naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przy ocenie stopnia naruszenia prawa ważne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Również w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18). Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie, i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Dla przejrzystości uzasadnienia wyroku w pierwszej kolejności Sąd wskaże te zastrzeżenia Wojewody Śląskiego, które uznał za uzasadnione: Zastrzeżenia te, w pierwszej kolejności, są słuszne w odniesieniu do § 5 ust. 1 i 2 lit a uchwały, który stanowi, iż o zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu mogą ubiegać się osoby, które posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe, i wysokość średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu nie może przekraczać: a) 100% najniższej emerytury w gospodarstwie domowym jednoosobowym, b) 75% najniższej emerytury w gospodarstwie domowym wieloosobowym 2. Pierwszeństwo zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu mogą ubiegać się osoby spełniające co najmniej jeden z następujących warunków: a) wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu lub domu. b) utraciły mieszkanie wskutek klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru, c) dotknięte są przemocą w rodzinie jeżeli nie mają tytułu prawnego do zajmowanego wspólnie ze sprawcą lokalu, d) opuszczają placówkę oświatowo-wychowawczą lub rodzinę zastępczą, e) zajmują lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w budynku wymagającym opróżnienia z uwagi na przeznaczenie lokalu lub budynku do rozbiórki, remontu, modernizacji lub sprzedaży. W ocenie Sądu słuszne są zastrzeżenia Wojewody Śląskiego co do dopuszczalności wprowadzenia zapisu, określającego wymóg braku tytułu prawnego do lokalu. Ten zapis słusznie został uznany za sprzeczny z ustawą; zdaniem organu nadzoru, które wypada podzielić, sprzeczność ta wynika wprost z art. 23 ust 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, ponieważ uprawnienie do najmu z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobie spełniającej tylko dwa warunki: nie posiadającej tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającej kryterium dochodowe określone przez organ stanowiący gminy. Rację ma Wojewoda Śląski kwestionując przepis § 7 ust 2 uchwały, zgodnie z którym wśród warunków, jakie mają spełnić osoby, o których mowa w art 21 ust 3 pkt 6 Ustawy o ochronie praw lokatorów, aby uzyskać prawo do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, wymienia jednoczesne spełnienie przesłanek określonych w § 4 ust. 1 oraz w § 5 ust. 1 uchwały, tj. przesłanek do zawarcia najmu socjalnego lokalu, który z definicji może być zawarty na czas oznaczony. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Śląskiego w pozostałym zakresie. Niezasadne są twierdzenia organu nadzoru co do sprzeczności z ustawą zapisu § 4 ust. 2 lit. d uchwały Rada Miasta i Gminy Koziegłowy, uznającej bezdomność jako warunek zamieszkania, kwalifikujący wnioskodawcę do jego poprawy, przy czym ostatnie miejsce zamieszkania osoby bezdomnej ma znajdować się na terenie gminy. W tekście uchwały można dopatrzyć się pewnego rodzaju niedookreśloności; warunek bezdomności może być mianowicie spełniony zarówno w odniesieniu do osób, które nigdzie stale nie przebywają, jak i do tych, które mieszkają w pomieszczeniach do tego nieprzeznaczonych. W ocenie Sądu uchybienie to nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa. Rada Gminy popełniła raczej błąd podlegający sprostowaniu, aniżeli istotne naruszenie prawa, pociągające za sobą konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Mając na uwadze powyższe, nie zachodzą okoliczności uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta z 25 listopada 2021 r. Naruszały prawo w stopniu istotnym wyłącznie przepisy § 5 ust 1 i 2 lit a, § 7 ust 1 i ust 2. Pozostałe zarzuty pod adresem uchwały, zwłaszcza te dotyczące definicji osoby bezdomnej, okazały się nieuzasadnione ponieważ w opinii Sądu niezamieszkiwanie osoby bezdomnej w lokalu mieszkalnym nie jest tożsame z zamieszkiwaniem osoby bezdomnej w pomieszczeniach do tego nieprzeznaczonych. Z tego względu podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze należało wyeliminować z obrotu prawnego. Jak już na wstępie rozważań wskazano, uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie w części byłoby nieczytelne i znacznie utrudniałoby odczytanie intencji Sądu i ustalenie, które przepisy uchwały są, a które nie są dotknięte istotnym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 148 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a