III OSK 4374/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 185/20 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w B. na rzecz A. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 16 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SAB/Wr 185/20) oddalił skargę A. C. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych w B. (zwanego dalej organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 9 kwietnia 2020 r. A. C. wniosła skargę na bezczynność organu. Jak podała skarżąca, 10 stycznia 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej o treści: "Dzień dobry, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnoszę o link do strony BiP i statutu. Informacje proszę wysłać na niniejszy adres email". Zdaniem skarżącej wnioskowana informacja jest informacją publiczną, której organ pomimo upływu terminu ustawowego, nie udostępnił. W odpowiedzi na skargę organ podał, że do dnia jej wpłynięcia nie miał świadomości wpłynięcia wniosku skarżącej. Po doręczeniu organowi skargi przeszukano zasoby poczty elektronicznej Szkoły pod adresem [...]. W zasobach tych nie znaleziono e-maila o wskazanym brzmieniu zarówno pod datą 10 stycznia 2020 r. jak i w terminie wcześniejszym lub późniejszym. Nadto organ zaznaczył, że 10 stycznia 2020 r. był dniem pisemnych egzaminów zewnętrznych potwierdzających kwalifikacje w zawodzie i serwer poczty był znacznie obciążony. Możliwe również że wiadomość została przekierowana do folderów "Spam" lub "Niechciane", które pracownicy Szkoły starają się przeglądać. Organ zaznaczył, że ma świadomość, iż Szkoła ma obowiązek udzielania informacji publicznej i takich informacji udziela w terminie. W odpowiedzi na powyższe pismo, skarżąca podała, że bez wątpienia skierowała do organu wniosek o treści przytoczonej w skardze. Na dowód tego załączyła wydruk wiadomości e-mail oraz wydruk logów poczty elektronicznej potwierdzający doręczenie tej wiadomości. Stwierdziła, że przeoczenie otrzymanej wiadomości obciąża organ. Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisał na wstępie pojęcia "bezczynności" organu oraz "informacji publicznej" (art. 13 i art. 10 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.). Następnie Sąd wskazał, że wniosek składany w trybie ww. ustawy nie musi odpowiadać określonym wymogom formalnym, jednak podstawą do udzielenia informacji jest wniesienie zapytania do organu, złożenie wniosku. Dalej wnioskowana informacja musi mieć charakter informacji publicznej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organ twierdził, że nie udzielił informacji wskazanej w skardze, gdyż nie otrzymał od skarżącej wniosku z 10 stycznia 2020 r. Po sprawdzeniu poczty elektronicznej nie znalazł wskazanego w skardze wniosku nie tylko pod datą 10 stycznia 2020 r., ale również nie odnotowano wniosku od skarżącej przed tą datą i po niej. W ocenie Sądu, skoro skarżąca wyprowadza w skardze w stosunku do organu określone skutki prawne, to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że skutecznie doręczyła organowi wniosek z 10 stycznia 2020 r. Organ nie może przedstawić na nieistnienie pewnych faktów dowodów. Według Sądu skarżąca nie wykazała, iż opisany w skardze wniosek został skutecznie doręczony. Dokumentem potwierdzającym ten fakt jest potwierdzenie odbioru przesyłki przez adresata. Takiego dokumentu skarżąca nie przedstawiła. Do pisma z 9 kwietnia 2020 r. zainteresowana dołączyła wiadomość oryginalną, która takim dowodem nie jest, a w związku z tym nie wykazała, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. C., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 "U.d.i.p." i art. 13 ust. 1 "U.d.i.p." - przez błędną, bowiem sprzeczną z zasadami logiki oraz wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą, co prowadziło do niezasadnego wniosku, iż skarżąca nie wykazała skutecznego złożenia wniosku do organu, a co za tym idzie oddalenie skargi. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżąca ewentualnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu. Nadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji do pisma datowanego omyłkowo na 9 kwietnia 2020 r., a faktycznie nadanego 25 maja 2020 r., dołączono nie tylko wydruk wiadomości oryginalnej, ale także wydruk logów poczty elektronicznej. W loginach tych znajduje się jednoznaczny passus: "Utworzono: 10 stycznia 2020 09:08 (Dostarczono po 0 sekundach)". Nie można natomiast, jak to czyni Sąd pierwszej instancji, utożsamiać doręczenia przesyłki z jej odebraniem. Wiadomość e-mail może zostać usunięta bez czytania, a więc nigdy nie zostać odebrana. W takiej sytuacji przerzucenie skutków prawnych na skarżącą nie znajdowałoby podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, zauważyć należy, że jedyny problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył ustalenia, czy skarżąca złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej. Oceniając tę kwestię, Sąd pierwszej instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie z wydruku wiadomości e-mail oraz wydruku logów poczty elektronicznej załączonych do pisma datowanego na dzień 9 kwietnia 2020 r. oraz doszedł do wniosku, że skarżąca nie wykazała, iż opisany w skardze wniosek został skutecznie doręczony organowi. Za dokument, który mógłby wykazać ten fakt, Sąd pierwszej instancji uznał jedynie potwierdzenie odbioru przesyłki, którego skarżąca nie przedstawiła. Z tak sformułowanym stanowiskiem nie sposób jednak się zgodzić. Pozostaje ono bowiem w sprzeczności zarówno z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jak i utrwalonym na jego gruncie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że nie był kwestionowany adres poczty elektronicznej podmiotu, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej. Analizując powyżej przedstawione zagadnienie, stwierdzić trzeba, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej: "[i]nformacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) – również gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2154/16, 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 283/17 i 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18). Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata (wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 750/17). W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2589/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Zwraca się przy tym uwagę, że odmienne zapatrywanie prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli organu. Godziłoby to również w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1890/18, z 31 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17). W konsekwencji powyższego, jeżeli organ chciał zakwestionować przedstawiony przez stroną skarżącą wydruk z jego poczty elektronicznej powinien oprócz zawarcia takiego twierdzenia w odpowiedzi na skargę przedłożyć przykładowo wydruk ze swojej skrzynki odbiorczej z dnia, w którym skarżąca twierdziła, że taki wniosek nadała, wraz z oświadczeniem pracownika odpowiedzialnego za przyjmowanie poczty elektronicznej, że również w skrzynce obejmującej "spam" nie odnaleziono takiego maila (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3397/18). Do obowiązków organu administracji publicznej należy natomiast taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienia NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15 i 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14). W orzecznictwie zwracano również uwagę, że chociaż przytoczone orzecznictwo dotyczyło głównie organów administracji publicznej, to nie można podzielić stanowiska, że wyrażone w nim poglądy nie mają znaczenia w odniesieniu do podmiotów, które nie są organami administracji publicznej ale wykonują zadania publiczne. W takiej sytuacji należy brać pod uwagę zakres wykonywanych zadań publicznych i nawet jeśli jest on niewielki, to nie zwalnia to tych podmiotów od takiego ukształtowania poczty elektronicznej, które pozwoli wnioskodawcom na skuteczne składanie wniosków, ale i zabezpieczyć się przed nieusprawiedliwionymi twierdzeniami osób, że wysłały wniosek, który na skutek ich własnych błędów czy nieprawidłowości działania systemów służących do komunikacji elektronicznej nie dotarł do adresata (wyrok NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1622/19 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe poglądy, jako błędne należało ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca była zobowiązana do przedstawienia dokumentu potwierdzenia odbioru przesyłki przez adresata. Sąd ten zdaje się przy tym pomijać, że wniosek ma formę elektroniczną, zaś żądanie potwierdzenia jego odbioru aczkolwiek technicznie możliwe, nie jest warunkiem otrzymania e-maila przez jego adresata. Przy ocenie niniejszego postępowania przez Sąd pierwszej instancji zostało również całkowicie zignorowane stanowisko zajęte przez organ, który nie wykluczył kategorycznie, że wiadomość taka mogła zostać przekierowana do folderu "spam" lub "niechciane". Organ wskazywał również na znaczne przeciążenie sieci internetowej w tym dniu z uwagi na prowadzone egzaminy. Nie podjął on jednak próby wykazania, że wniosek skarżącej z 10 stycznia 2020 r. z pewnością nie został mu przesłany. Tym samym w świetle powyżej przedstawionych poglądów nie przełamał domniemania, że wniosek o udzielanie informacji publicznej został prawidłowo nadany, na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, a więc że do niego dotarł. Z tych też przyczyn, jako częściowo zasadny należało uznać przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ocena jego drugiej części, dotyczącej art. 13 ust. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. pozostawała przedwczesna przede wszystkim wobec nieustalenia przez Sąd pierwszej instancji, czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w punkcie 2 orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a.