II SA/Gl 992/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 30 października 2017 r. nr XXXI/243/2017 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Pismem z dnia 5 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie wniósł skargę na uchwałę nr XXXI/243/2017 Rady Gminy Bestwina z dnia 30 października 2017 r. roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bestwina (Dz. U. W. Śl. z 07.11.2017.r poz. 5853, dalej: Uchwała) - w części tj.: § 3 ust. 2 w zakresie zapisu: "związana z ich bieżącą eksploatacją , ust. 3 w zakresie zapisu: " niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń " oraz § 13 w zakresie zapisu: "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym", pkt 1,2 Uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) obrazę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1c i d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej u.u.c.p.g.), poprzez ustanowienie przepisu: a) w § 3 ust. 2. Uchwały o treści "Naprawa pojazdów w tym samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód łub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów’. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami " — w zakresie zwrotu związana z ich bieżącą eksploatacją" - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe; b) w § 3 ust. 3 Uchwały o treści "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego winni obowiązek ten realizować poprzez uprzątnięcie zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń" - w zakresie zwrotu "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń" - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe; 2) obrazę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez: a) ustanowienie w § 13 Uchwały zapisu, że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym:" - w zakresie zapisu: "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym" - albowiem postanowienie przekracza upoważnienie ustawowe; b) ustanowienie w § 13 pkt 1 Uchwały zapisu "1. zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości" - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe oraz zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP; c) ustanowienie w 13 § pkt 2 Uchwały zapisu "2. zapewnienia stałego dozoru nad zwierzęciem - albowiem postanowienie to przekracza upoważnienie ustawowe oraz zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W dalszej części skargi szczegółowo przedstawiono uzasadnienie ww. zarzutów. Ad 1). W § 3 ust. 2 Uchwały stwierdza się "Naprawa pojazdów w tym samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód lub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów. Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami", a § 3 ust. 3 Uchwały stanowi, że "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego winni obowiązek ten realizować poprzez uprzątnięcie zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów, niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń". Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, w tym uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (obecnie treść zawarto w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.u.c.p.g., przed 2019.09.06. w brzmieniu identycznym w art. 4 ust. 2 pkt 1b u.u.c.p.g. oraz mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi (obecnie treść zawarto w art.4 ust. 2 pkt 1d u.u.c.p.g., przed 2019.09.06. w brzmieniu identycznym w art. 4 ust. 2 pkt 1c u.u.c.p.g.). Mając na uwadze treść w/w artykułu uznać należy, że Rada Gminy w Bestwienie nie była upoważniona do tego, aby w § 3 ust. 2 Uchwały dokonywać ograniczeń w zakresie napraw pojazdów. Słusznie bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 14/18, że "W § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu Rada przekroczyła ustawowe kompetencje przez wprowadzenie zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami naprawczymi może obejmować jedynie drobne naprawy. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. wynika, że do kompetencji Rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw ". Ponieważ określenie częstotliwości wykonywania obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g., który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego stąd uznać należy, że Rada Gminy Bestwina nie była upoważniona do tego aby w § 3 ust. 3 Uchwały wskazywać termin w jakim błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia mają być uprzątnięte z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z tego względu nieważny jest w/w zapis w § 3 ust. 3 in fine Uchwały w zakresie zwrotu "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń". Podobnie rozstrzygnął sąd administracyjny w; wyroku WSA w Poznaniu z 9 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 741/13, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r o sygn. IV SA/Po 365/19). Ad 2). W § 13 Uchwały ustalono, że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym:" W niniejszej sprawie podstawę prawną do podjęcia zaskarżonej części Uchwały stanowił art. 4 ust. 2 pkt Ic u.u.c.p.g. który stanowi, że "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. uznać należy, że § 13 Uchwały przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż upoważnienie to nie pozwala na określanie zasad opieki nad zwierzętami, a jedynie na ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Tym samym Rada Gminy Bestwina przekroczyła upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g.. Rada Gminy w Bestwienie nie również była upoważniona do tego, aby w § 13 pkt 1 Uchwały precyzować na czym ma polegać właściwa opieka nad zwierzętami domowymi. Z treści § 13 pkt 1 Uchwały wynika, że osoba utrzymująca zwierzę domowe zobowiązana jest do: "zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości". Z przepisu nie wynika przed czyim samodzielnymi wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości ma zabezpieczać osoba utrzymująca zwierzę domowe. Uwagę zwraca również absurdalność fragmentu "lub terenu ogrodzonej ruchomości" (zamiast "nieruchomości"). W tym zakresie również przekroczona została delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., a treść przepisu nie spełnia także wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady dostatecznej określoności i jasności norm prawnych, pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków z nich wywodzonych i niepowodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. Przepisy winne być formułowane w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (zob. TK - K 7/99, K 24/00). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. W § 13 pkt 2 Uchwały Rada Gminy Bestwina również dopuściła się przekroczenia ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. Ponadto przepis ten jest również niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zaskarżony przepis zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zapewnienia stałego dozoru nad zwierzęciem. Zgodnie z internetowym słownikiem języka polskiego wydawnictwa PWN (sjp.pwn.pl) dozór oznacza pilnowanie i doglądanie kogoś lub czegoś. Językowa wykładnia pkt 2 przemawia więc za przyjęciem, że obowiązkiem osoby utrzymującej zwierzę domowe jest niezależne od innych okoliczności całodobowe (stałe) pilnowanie i doglądanie zwierzęcia. Wprowadzone w § 13 pkt 2 Uchwały zobowiązanie jest więc sprzeczne z prawem na co zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1310/18 gdzie wskazał, że "trudno wymagać od jego właściciela (zwierzęcia) lub osoby zobowiązanej do dozoru, by w każdej sytuacji i warunkach była zdolna do pełnego i skutecznego dozoru nad zwierzęciem, a zwierzę to zawsze reagowało na każdą komendę". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Bestwina wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie była kwestionowana w trybie nadzoru prawnego, sprawowanego przez Wojewodę Śląskiego. Jednak, po wnikliwej analizie argumentacji skargi, uznano ją za zasadną w całości. Obecnie przygotowywany jest nowy projekt regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wszystkie zastrzeżenia Prokuratora, ujęte w treści skargi, zostaną uwzględnione w nowym akcie. Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r. Wójt Gminy poinformował Sąd o pojęciu nowej Uchwały, uwzględniającej zarzuty podnoszone przez Prokuratora, która będzie obowiązywała od 1 stycznia 2021 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2325, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w przypadku naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenia podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) . Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminie analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości. W ocenie Sądu postanowienia Uchwały, wskazane w skardze, nie naruszają prawa z podanych przyczyn: Ad 1a. Zgodnie z art. 4 pkt. 2 ust. 1 lit. d ustawy regulamin określa: szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zdaniem Prokuratora w § 3 ust. 2. Uchwały o treści "Naprawa pojazdów w tym samochodowych związana z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to zanieczyszczenia wód łub gleby oraz uciążliwości dla sąsiadów". Powstałe odpady powinny być gromadzone i usuwane zgodnie z obowiązującymi przepisami ", w zakresie zwrotu "związana z ich bieżącą eksploatacją" przekracza upoważnienie ustawowe. Sąd nie podziela poglądu jakoby w tych "szczegółowych zasadach dotyczących wymagań" nie można było dokonać ograniczenia możliwości wykonywania napraw pojazdów samochodowych jedynie w zakresie związanym z ich bieżącą eksploatacją. To jest nic innego, jak określenie jednej z zasad rozumianych jako warunki (wymogi) dokonywania napraw pojazdów. Poza tym, celem uchwały jest utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy, zatem osiągnięcie tego celu przy takim ograniczeniu jest bardziej realne, aniżeli w sytuacji dopuszczenia do dokonywania wszelkiego rodzaju napraw pojazdów. Ad. 1 b. Zgodnie z art. 4 pkt. 2 ust. 1 lit. c ustawy regulamin określa: "szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Zdaniem Prokuratora § 3 ust. 3 Uchwały o treści "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego winni obowiązek ten realizować poprzez uprzątnięcie zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń", w zakresie zwrotu "niezwłocznie tj. w dniu wystąpienia zanieczyszczeń" wykracza poza upoważnienie ustawowe. Sąd nie podziela poglądu jakoby w tych "szczegółowych zasadach dotyczących wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego" nie można było zobowiązać właścicieli, aby czynili to niezwłocznie, a więc w dniu wystąpienia zanieczyszczeń. Jest o szczegółowa zasada (warunek, wymóg) odnosząca się do określenia terminu (czasu) wykonania przedmiotowych obowiązków. Brak takiego określenia (sprecyzowania) mógłby doprowadzić do sytuacji, w której obowiązki takie de facto nie są wykonywane lub też odwlekane w czasie. Chodzi tu przecież o zabezpieczenie czystości i porządku na terenie gminy, głównie w kontekście wymogów sanitarnych i środowiskowych, a więc istotnych nie tylko z punktu widzenia estetyki, ale też zdrowia i życia ludzi, stąd jest oczywiste, że działania w tym zakresie powinny być podejmowane bezzwłocznie. Ad. 2 a, b i c. Regulamin określa: szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jeśli celem szczegółowych zasad, które mają dotyczyć obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, jest ochrona ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony tych zwierząt oraz ochrona terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przed zanieczyszczeniem pochodzącym od tych zwierząt, bo tak trzeba rozumieć tą część upoważnienia ustawowego, to postanowienia w § 13 Uchwały - "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym:", w części: "sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym", w żaden sposób nie można uznać za wykraczające poza zakres upoważnienia. To nie jest określenie "zasad opieki", jak twierdzi się w skardze, ale zasad dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Sprawowanie takiej "właściwej" opieki stanowi gwarancję realizacji wskazanych w przepisie celów. Podobnie rzecz się ma z postanowieniem w § 13 pkt 1 Uchwały: Osoby utrzymujące zwierzęta domowe zobowiązane są do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami w tym zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się z lokalu mieszkalnego lub terenu ogrodzonej ruchomości". Jest to jedna ze szczegółowych zasad dotycząc obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wbrew stanowisku skarżącego wiadomo kogo obowiązek ten dotyczy, skoro przepisy § 13 odnoszą się generalnie do osób utrzymujących zwierzęta domowe. Natomiast rację ma skarżący co do użycia w tym przepisie określenia "ogrodzona ruchomość", skoro, zwłaszcza w kontekście treści przepisu (z lokalu mieszkalnego łub terenu ogrodzonej "ruchomości") można wnosić, że chodzi o "ogrodzoną nieruchomość". Nie można jednak zupełnie wykluczyć, że w zakresie tego określenia znajdują się "ogrodzone ruchomości". Jeśli dopuszczamy możliwość zabezpieczenia przed samodzielnym wydostawaniem się zwierząt z określonych obiektów, to trudno uznać takie postanowienie za istotnie naruszające prawo. Rada gminy przyjmując § 13 pkt 1 Uchwały o takiej treści, jaka z niego literalnie wynika ("ogrodzona ruchomość"), działała w ramach upoważnienia ustawowego i trudno nawet doszukiwać się w tym zwykłego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku