II OSK 1772/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 40/22 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 18 listopada 2021 r., nr SO-1.621.10.2019.KS w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 40/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi K. C. (dalej: "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ") z 18 listopada 2021 r., nr SO-1.621.10.2019.KS – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 20 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta S. (dalej: "Prezydent") orzekł o wymeldowaniu K. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w S. Wojewoda decyzją z 7 lutego 2019 r. uchylił w całości ww. decyzję i orzekł o odmowie wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z przedmiotowego lokalu. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem A. C. (dalej: "żona", "wnioskodawca") złożyła skargę. WSA w Szczecinie wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 387/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że aktualnie związki skarżącego z lokalem ustały – nie mieszka pod adresem stałego zameldowania, nie posiada w nim rzeczy osobistych oraz nie ma możliwości w nim przebywania z uwagi na zastosowane przez prokuratora środki zapobiegawcze. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 136/20 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wskazanego wyżej wyroku. W związku z powyższym Wojewoda ponownie rozpatrzył odwołanie skarżącego i decyzją z 4 grudnia 2020 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Orzekając ponownie Prezydent, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, decyzją z 27 września 2021 r., nr BOI-V.5343.1.261.2018.MP na podstawie art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r., poz. 510 ze zm.), dalej: "u.e.l." orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego K. C. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 18 listopada 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – wskazując, że skarżący obecnie nie mieszka w lokalu przy ul. [...] w S., zatem dalsze jego zameldowanie w przedmiotowym lokalu byłoby utrzymywaniem fikcji meldunkowej. WSA w Szczecinie we wskazanym na wstępie wyroku z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 40/22 stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności przywołano właściwe przepisy. Sąd I instancji wskazał, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, o którym w art. 35 u.e.l. to także opuszczenie pod przymusem realizowanym przez upoważnione do tego organy Państwa. Skoro obowiązuje zakaz zbliżania się skarżącego do żony i dzieci nie ma możliwości, aby strona w nim zamieszkiwała. W ocenie Sądu wojewódzkiego ustalenia organów są prawidłowe i realizują zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Szczecinie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 387/19. Podkreślono, że zameldowanie, bądź wymeldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała, ewentualnie potwierdzenie faktu, że osoba już w tym miejscu nie przebywa (art. 28 ust. 4 u.e.l.). Zatem zameldowanie bądź wymeldowanie nie przesądza, ani nie wpływa na własność i inne prawa rzeczowe do lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 w zw. z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej wyrażającą się w zawężeniu zakresu kontroli wyłącznie do wybranych dowodów oraz faktu obowiązywania środka zapobiegawczego, prowadzącą do oddalenia skargi na decyzję Wojewody z 18 listopada 2021 r., pomimo zaistnienia naruszeń prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, II. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 2 u.e.l., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązywanie wobec skarżącego kasacyjnie środków zapobiegawczych w niezakończonym jeszcze postępowaniu karnym, jest równoznaczne z ustaniem związków z lokalem i stanowi o trwałym opuszczeniu miejsca stałego pobytu oraz pozwala na pominięcie przesłanki dobrowolności przy ocenie okoliczności sprawy i zastąpienie jej przymusem prawnym, a w konsekwencji oddalenie skargi wobec uznania, iż warunki wymeldowania z pobytu stałego zostały spełnione. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie; w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut kasacyjny wskazany w pkt I. skierowany został na naruszenie przepisów prawa procesowego, a takowymi są tzw. przepisy wynikowe, tj. przywołany art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (vide np. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3152/18). Określają one działanie sądu wojewódzkiego polegające – w przypadku uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną – na uchyleniu zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.) oznacza, że sąd wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia żadnych przepisów materialnych mających wpływ na wynik sprawy przy wydaniu zaskarżonego aktu. WSA w Szczecinie zastosował ten ostatni przepis, natomiast skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia zarówno zastosowanego art. 151 p.p.s.a., jak i niezastosowanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., z żadną normą o charakterze materialnym. Dopiero w odrębnym zarzucie, bezspornie i literalnie zawierającym zarzut naruszenia norm materialnych, wskazał te przepisy. Z tych względów kontrola sądowa na etapie kasacyjnym mogła ograniczyć się wyłącznie do sprawdzenia, czy WSA w Szczecinie naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Bowiem istota podniesionych zarzutów dotyczy oceny przesłanek wymeldowania z pobytu stałego przez pryzmat sfery materialnoprawnej. Skutkiem tak sformułowanych zarzutów było przyjęcie przez NSA, że ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd wojewódzki stan faktyczny jest bezsporny i oddaje rzeczywisty stan sprawy. Takim kluczowym elementem tego stanu jest wydanie przez prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] postanowienia z 10 sierpnia 2017 r. stanowiącego środek zapobiegawczy w toku postępowania karnego. Środek ten polega m.in. na bezterminowym zakazie kontaktowania się z wnioskodawczynią i dziećmi (zamieszkującymi w spornym lokalu) oraz zbliżania się do nich na odległość mniejszą niż 50 m. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji środek ten nie został uchylony, jak również nie zakończyło się postępowanie karne, w związku z którym tenże środek zapobiegawczy został wydany. Kolejnym kluczowym elementem tego stanu faktycznego jest opuszczenie w sierpniu 2017 r. – w wykonaniu powyższego postanowienia prokuratorskiego – lokalu przy ul. [...] w S. przez skarżącego. Na tle powyższego i niekwestionowanego stanu faktycznego przy wydaniu decyzji o wymeldowaniu nie doszło do naruszenia przepisów materialnych, tj. art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 2 u.e.l. Zgodnie z art. 35 u.e.l. organ wydaje z urzędu lub między innymi na wniosek właściciela, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Przepis art. 25 ust. 1 u.e.l definiuje pobyt stały jako przebywanie pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Przepis art. 27 ust. 2 u.e.l. dotyczy z kolei kwestii jednego pobytu stałego i czasowego. W ocenie NSA nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującego art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) ukształtował się pogląd, że opuszczenie lokalu powinno mieć charakter trwały i dobrowolny. Jeżeli chodzi o przesłankę dobrowolności, to występuje ona wówczas, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 32/19). Istotą takiej wykładni jest zagwarantowanie, aby nie dochodziło do wymeldowania osób, które nie miały zamiaru opuszczać miejsca dotychczasowego pobytu, a które wbrew ich woli przymuszono do opuszczania lokalu albo którym uniemożliwiono do niego dostęp. Jednakże z drugiej strony przyjmuje się, że na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować takie sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana, np. w związku z nakazem eksmisji, odbywaniem kary pozbawienia wolności, nakazem opuszczenia lokalu z uwagi na znęcanie się nad członkiem rodziny lub zakazem zbliżania się do członków rodziny (vide wyroki NSA: z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 387/22; z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1341/20; z 17 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1878/21; z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2337/19; z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 136/20; z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1593/17). Powodem opuszczenia lokalu przez skarżącego było wydanie środka zapobiegawczego, jakim był bezterminowy zakaz zbliżania się do żony i dzieci na stałe zamieszkujących w spornym lokalu. Zatem opuszczenie miejsca stałego pobytu, o którym mowa w art. 35 u.e.l. w tej sprawie było wynikiem zastosowania przymusu realizowanego przez upoważnione do tego organy państwa. W takiej sytuacji wola i zamiary osoby fizycznej, która została wymeldowana, są irrelewantne dla stosowania art. 35 ust. 1 u.e.l. Dopóty trwa stan prawny wykreowany przez zarządzenia/orzeczenia właściwych organów przyjmuje się, że zgoda osoby zainteresowanej nie jest wymagana do przeprowadzenia czynności wymeldowania z pobytu stałego. Wystarczający jest element obiektywny, tj. opuszczenie lokalu przez osobę objętą przymusem państwowym. Wyłączenie wymogu dobrowolności przy wymeldowaniu stanowi wyjątek i jako taki wymaga precyzyjnego ustalenia oraz ścisłego stosowania. I tak należy zgodzić się z Sądem wojewódzkim, że okoliczności sprawy uzasadniały wymeldowanie mimo woli zainteresowanego. Opuszczenie bowiem lokalu, co bezspornie nastąpiło, było wynikiem realizacji przymusu prawnego wynikającego z obowiązującego środka zapobiegawczego, tj. zakazu zbliżania się do żony i dzieci. Skoro osoby te zamieszkują w spornym lokalu, w świetle zastosowanego rodzaju środka prawnego, skarżący nie może w nim jednocześnie przebywać. Pozostawienie zatem tego meldunku stanowiłoby niedopuszczalne utrzymywanie fikcji prawnej zameldowania. Jednocześnie nie oznacza to, że środek zapobiegawczy "przekształcił się w antycypację kary", bo tak odczytuje wymeldowanie skarżący. Zgodnie z art. 253 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 ze zm.), dalej: "k.p.k.", środek zapobiegawczy należy niezwłocznie uchylić lub zmienić, jeżeli ustaną przyczyny, wskutek których został on zastosowany, lub powstaną przyczyny uzasadniające jego uchylenie albo zmianę. Zastosowany przez sąd środek zapobiegawczy może być w postępowaniu przygotowawczym uchylony lub zmieniony na łagodniejszy również przez prokuratora (§ 2). Ponadto oskarżony może w każdym czasie składać wniosek o uchylenie lub zmianę środka zapobiegawczego. Skoro skarżący nie uzyskał uchylenia tego środka, a jednocześnie nie ustały przyczyny jego zastosowania, oznacza to, że stan prawny relewantny dla ustaleń w procedurze wymeldowania nie uległ zmianie. Od postawy w głównej mierze samego skarżącego (oskarżonego) zależy, czy środek ten może mieć charakter przejściowy, czy też trwały. Ostatecznie środek ten powinien zostać uchylony przy wydaniu wyroku karnego. Niemniej organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień orzekania. W tym dniu zaś środek zapobiegawczy nadal obowiązywał. Reasumując, WSA w Szczecinie przeprowadził prawidłową wykładnię art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 2 u.e.l. w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co oznacza bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.