II OSK 338/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 416/21 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 416/21 oddalił skargę W.S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza B. z [...] marca 2021 r. nr [...] o odmowie zmiany własnej decyzji z [...] marca 2020 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech silosów zbożowych w P. na części działki nr [...]. Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że organy prawidłowo odmówiły zmiany decyzji ze względu na brak zgody pozostałych stron postępowania. Żadna ze stron (poza skarżącym) nie wyraziła zgody na zmianę decyzji. Co więcej, trzy strony wyraziły jednoznaczny sprzeciw wobec ewentualnej zmiany ostatecznej decyzji. Brak takiej zgody wyklucza możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, obligując do wydania decyzji odmownej. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu kwestionującego interes prawny osób, które sprzeciwiły się zmianie decyzji, Sąd Wojewódzki stwierdził, że istotą zaskarżonej decyzji była zmiana warunków zabudowy na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 753, dalej Kpa), a nie rozstrzygnięcie o interesie prawnym takiej czy innej osoby. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 w zw. z art. 155 i art. 28 Kpa oraz art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) na skutek uznania, że w sprawie nie może dojść do zmiany ww. decyzji z 17 marca 2020 r. z uwagi na sprzeciw stron, gdy tymczasem w rzeczywistości sprzeciw ten wyraziły podmioty, którym nie przysługuje status strony, a przeciwne stanowisko Sądu jest bezpodstawne, gołosłowne i oderwane od realiów sprawy, strony postępowania natomiast wyraziły zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 i art. 28 Kpa poprzez uznanie za strony w sprawie N. K., B. K. i M. L., gdy tymczasem w świetle powołanej normy nie przysługuje im w rzeczywistości status strony (co wynika m.in. z miejsca lokalizacji inwestycji); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 i art. 7, art. 8, art. 9, art. 138 i art. 140, art. 136, art. 127 i art. 15 Kpa, na skutek oddalenia skargi, pomimo iż - co przyznał sam Sąd I instancji - Kolegium nie dokonało żadnych rozważań na temat przyznania poszczególnym osobom przymiotu strony w sprawie, co oznacza, że postępowanie SKO było niepełne, nierzetelne, co zobowiązywało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd - błędnie - podjął działania w celu naprawienia uchybienia SKO. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono nadto o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia pisemnego podpisanego przez J. K. - przedstawiciela Kółka Rolniczego, L. L., W. W. oraz S. B. na okoliczność, iż strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K., M. L. oraz N. W. wniosły o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. 4.4. W związku z błędnym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy zacząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej zasad zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu należy do trybów nadzwyczajnych, które pozwalają zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą stron w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten na zasadzie uznania administracyjnego, przyznaje organom uprawnienie do oceny, czy zasadne jest dokonanie modyfikacji decyzji ostatecznej właśnie z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony. Jeżeli organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 Kpa (interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Decyzje wydawane w tym trybie mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną (wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1678/19). 4.6. W niniejszej sprawie tak organy obu instancji jak i Sąd przyjęły błędne założenie, że warunkiem zmiany decyzji na podstawie art. 155 Kpa jest wyrażenie zgody przez wszystkie strony postępowania. Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 155 Kpa prowadzi do wniosku, że zgodę na zmianę decyzji musi wyrazić strona, które nabyła prawo na podstawie takiej decyzji. Konieczność uzyskania zgody jest przejawem ochrony praw nabytych. W konsekwencji uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 Kpa, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (wyrok NSA w Warszawie z 4 grudnia 1981 r. sygn. akt I SA 2408/81, ONSA 1981/2, poz. 121). Tym samym sam status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie oznacza, że każda ze stron postępowania musi taką zgodę wyrazić, jeżeli nie nabyła ona żadnego prawa na podstawie tej decyzji. 4.7. Jednakże powyższe uchybienie nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy działając w ramach uznania administracyjnego, dysponując jednoznacznym sprzeciwem części stron postępowania - niezależnie od tego czy nabyły one prawo na podstawie pierwotnej decyzji - były uprawnione kierując się interesem społecznym do odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie parametrów silosów. Ma to istotne znaczenie, ponieważ w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa nie można dokonywać ponownej analizy urbanistycznej. W tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (wyroki NSA z 29 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2827/18, z 9 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 770/21). 4.8. Skoro interes społeczny wynikający ze sprzeciwu części stron postępowania uprawniał w ramach uznania administracyjnego do odmowy zmiany decyzji, to wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7 art. 8, art. 77 w zw. z art. 155 i art. 28 Kpa oraz art. 133 Ppsa, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 i art. 28 Kpa są nieusprawiedliwione. Status stron postępowania wynikał bowiem jednoznacznie ze skierowania do nich pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy. Inną natomiast kwestią jest to czy strona nabyła prawo na jej podstawie. Analogicznie Kolegium nie naruszyło art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 i art. 7, art. 8, art. 9, art. 138 i art. 140, art. 136, art. 127 i art. 15 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. 4.9. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.