II OSK 770/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 740/19 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., II SA/Gd 740/19, oddalił skargę K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej SKO) z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy L. odmówił zmiany prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2018 r. wskazując, że zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) o zmianę decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić wnioskodawca, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z kolei skarżący powinien uzyskać informację o wydanej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budynku handlowo - usługowego od poprzednich właścicieli nieruchomości. Skarżący nabył bowiem nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] w L. rok po wydaniu tej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania SKO zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W skardze na decyzję SKO K. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. prowadzącą do wydania wadliwej decyzji zarówno przez organ I instancji poprzez odmowę zmiany prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2018 r., jak i przez SKO w decyzji z [...] września 2019 r. uznającej, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły uzasadnione przyczyny do wznowienia postępowania, jak również nieuzasadnionego zarzutu niewykazania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji ostatecznej. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach tego samego stanu prawnego i faktycznego, na którą to prawidłowość wskazało SKO w zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżący powołał się na uchybienia w toku prowadzonego postępowania dotyczące niewłaściwego określenia oddziaływania zamierzonej inwestycji i domagał się dokonania ustaleń w tym zakresie tak, aby prawidłowo określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując przy tym, że w sprawie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania, gdyż skarżący nabył nieruchomość już po zakończeniu postępowania przez organ I instancji i wniosek o zmianę tej decyzji jest jedyną możliwością ponownego rozważenia przesłanek jej wydania. Sąd zaznaczył, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 155 k.p.a. musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli spełniać wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i nie może doprowadzić do naruszenia przez zmodyfikowaną zabudowę bądź zagospodarowanie terenu pozostałych wymagań wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest natomiast podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. A tego w istocie domaga się w niniejszej sprawie skarżący. Tak sformułowane żądanie nie mogło, w ocenie Sądu, być rozpatrywane w trybie przepisu art. 155 k.p.a., co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Wyrokowi temu skarżący kasacyjnie zarzucił mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż zmiana decyzji o warunkach zabudowy wykraczałaby poza granicę tego samego stanu faktycznego i prawnego w sytuacji gdy zakres wnioskowanych zmian nie wykracza poza granicę dopuszczalnej modyfikacji decyzji administracyjnej, a bez uzyskania uprzedniego stanowiska pozostałych stron postępowania administracyjnego brak podstaw do wypowiadania się co do ewentualnych przeszkód proceduralnych w zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problematyka zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym trafnie podkreślano, że zmiana taka może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej (por. np. wyrok NSA z 20.02.2020r., II OSK 982/18, LEX nr 3009952). Brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (wyrok NSA z 29.11.2019r., II OSK 2827/18, LEX nr 2865117). Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza bowiem do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności (wyrok NSA z 18.07.2019r., II OSK 2271/17, LEX nr 2720326). Rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 155 k.p.a. organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji (wyrok NSA z 16.01.2018r., II OSK 1235/17, LEX nr 2469338). Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (wyroki NSA z 27.06.2019r., I OSK 833/18, LEX nr 2700839 i z 10.05.2019r., I OSK 1651/17, LEX nr 2688682). W pełni podzielając powyższe stanowiska za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. Wnioskowana bowiem przez skarżącego kasacyjnie zmiana ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie mieści się w granicach określonych w powyższym unormowaniu. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 155 k.p.a. W tym stanie rzeczy, skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie znalazł usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.