VIII SA/Wa 24/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Marek Wroczyński, , Protokolant specjalista Mariola Pronobis, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 2 listopada 2021 r., Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej organ odwoławczy, WINB) działając na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Nr [...] z dnia 1 września 2021 r.– uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego orzekł o: - nałożeniu na B.B. obowiązku sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 28.02.2022 r., trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki oraz trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. K., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia 16.07.1987r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB, organ I instancji) przeprowadził czynności kontrolne w trakcie których stwierdzono, że na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości M.gm. K. znajduje się m.in. budynek mieszkalny, murowany z poddaszem, z dachem dwuspadowym, o wymiarach ok. 12,47 m × 10,39 m i pow. zabudowy ok. 129,56m². W trakcie kontroli B.B. okazała zawiadomienie o zakończeniu budowy z 26.09.2011 r. i pozwolenie na budowę z 16.07.1987 r. znak: [...]. Inwestorem budynku mieszkalnego był D.B.. Budynek oddalony jest od ogrodzenia z działką o nr ew. [...] od strony południowej o ok. 1,77 m. W ścianie tej zlokalizowane są okna. Budynek mieszkalny podłączony jest do szamba zlokalizowanego od strony północnej, które znajduje się w odległości 1,8 m od ogrodzenia. Następnie PINB zwrócił się do Urzędu Gminy w K. o przekazanie kopii decyzji Naczelnika Gminy K. z 16.07.1987 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z kopią projektu budowlanego. Nadto pismem z 26.03.2021 r. zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przekazanie zdjęć lotniczych dla działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości M.gm. K. z lat 1985-2020 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia 24.03.2021 r. organ powiatowy odmówił wszczęcia postępowania z wniosku G. G. w sprawie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M. gm. K.. Po wpłynięciu dokumentacji z Urzędu i zdjęć lotniczych, PINB zwrócił się do Urzędu Gminy w K. i Starostwa Powiatowego w R. o udzielenie wyjaśnień, czy organy wydawały pozwolenie na rozbudowę m.in. budynku mieszkalnego zlokalizowanego na w/w nieruchomości. Starostwo Powiatowe w R. w piśmie z 19.05.2021 r. znak: [...] wskazało, że nie prowadziło postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego. Powyższe ustalenia stały się podstawą do zawiadomienia stron o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości M.gm. K.. Decyzją Nr [...] z 01.09.2021 r. znak: [...], nałożono na B. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 28.02.2022 r., trzech egzemplarzy projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz trzech egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...]położonej w miejscowości M.gm. K., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Naczelnika Gminy K.z dnia 16.07.1987r. znak: [...]. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła B. B. (dalej skarżąca, strona, inwestor). Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wskazał, że przedmiotem oceny organu w niniejszym postępowaniu jest decyzja PINB w R. Nr [...] z dnia 01.09.2021 r., wydana w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane w omawianej sprawie zostały zakończone, stąd brak było podstaw do ich wcześniejszego wstrzymywania. Powołanie się jedynie na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz przepisy kompetencyjne nie wskazując jednocześnie na art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który ma również zastosowanie w niniejszej sprawie jest uchybieniem organu powiatowego, co uzasadnia uchylenie decyzji PINB Nr [...] z 01.09.2021 r. i wydanie przez WINB rozstrzygnięcia orzekającego tożsamo co do istoty sprawy. Według organu odwoławczego PINB powinien powołać jako podstawę prawną rozstrzygnięcia dodatkowo art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stanowi, iż w przypadku już wykonanych (zakończonych) robot budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Nie stanowi to jednak podstawy do uchylenia decyzji, gdyż sprawa została dostatecznie wyjaśniona. Po wyjaśnieniu powyższego organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo uznał, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z 16.07.1987 r. znak: [...]. Podał, iż przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane oraz planistyczne, a także odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego, czy też jego wymiary. Z ustaleń organu I instancji wynika, że według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek mieszkalny powinien posiadać wymiary 12,40 m × 9,96 m i miał być zlokalizowany węższym bokiem (9,96 m) równolegle do drogi gminnej w odległości 15,0 m od krawędzi drogi. Obiekt miał być usytuowany w odległości 49,0 m od granicy z działką o nr ew. [...] i w odległości ok. 15,5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego realizując budynek mieszkalny o wymiarach ok. 10,39 m × 12,47 m. Powyższe zmiany doprowadziły do zwiększenia powierzchni zabudowy oraz długości obiektu (z projektowanych 9,96 m na 12,47 m). Powyższe odstępstwa kwalifikują się do zmian istotnych, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2b Prawa budowlanego. Ponadto zmniejszono szerokość obiektu z 12,40 m na 10,39 m, niemniej zmiana ta "nie przekracza" uprawnienia wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę i stąd w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2a i 2b Prawa budowlanego nie może zostać uznana za odstępstwo istotne. Również jak stwierdził organ odwoławczy, budynek usytuowany jest szerszym bokiem (12,47 m) do drogi gminnej w odległości ok. 11,6 m, ok. 1,77 m od ogrodzenia z działką o nr ew. [...] i w odległości ok. 44,5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Zmiana lokalizacji obiektu (został on przybliżony do działek o nr ew. [...] i nr ew. [...]) w ocenie WINB stanowi istotne odstępstwo w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Ponadto z analizy zdjęć lotniczych wynika jak podał organ odwoławczy, że obiekt został rozbudowany w 2007 r. - została dobudowana część budynku od strony południowej i zachodniej. Ustalono także, że w 2011 r. sporny obiekt budowlany został przyjęty do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. W związku z tym konieczne stało się przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisu art. 51 Prawa budowlanego. Jednocześnie WINB wyjaśnił, że przedmiotowy budynek mieszkalny został ponownie rozbudowany w latach 2018-2019, ale w tym zakresie organ nadzoru budowlanego prowadzi odrębne postępowanie. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych z odstępstwem robot budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Niewykonanie w tym terminie nałożonego obowiązku (przez co rozumie się również przedłożenie projektu budowlanego zamiennego zawierającego rozwiązania pozostające w sprzeczności z przepisami szczególnymi) skutkuje wydaniem przez organ decyzji, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, nakazującej zaniechanie dalszych robot budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jej części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu WINB wskazał, że istnieje różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy polegającą na przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w pierwszym przypadku, w trakcie której organ bada zgodność wybudowanej inwestycji z dokumentacją projektową. W drugim przypadku inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu na skutek milczącej zgody, która nie jest decyzją administracyjną. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie chroni więc inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego W zakresie zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przez organ powiatowy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy PINB w R. nie wstrzymał robot budowlanych przy budowie omawianego budynku mieszkalnego, WINB wyjaśnił, że skoro roboty zostały zakończone to bezprzedmiotowym byłoby wstrzymywanie prac w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego. Końcowo podał, że legalizacja istotnych odstępstw od projektu budowlanego następuje na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego z 1994 r. niezależnie od daty ich wykonania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła jej: a) Obrazę art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji nastąpiło wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, podczas gdy w ocenie skarżącej organy obu instancji nieprawidłowo oceniły dowody w świetle obowiązującego prawa; b) Obrazę art. 36a Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez wskazanie iż doszło do poczynienia istotnych odstępstw od projektu budowlanego; c) Naruszenie przepisów art. 54 Prawa budowlanego z 1994 r., poprzez błędną interpretację dowodów, stanu faktycznego oraz obowiązujących w 2011 r. przepisów (tj. w czasie gdy skarżąca zgłosiła zakończenie robót) gdy organ wskazuje, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie podczas gdy w czasie zgłaszania zakończenia robót zgodnie z obowiązującym wówczas art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten. w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji"; d) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co stanowiło istotne naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu strony; e) naruszenie przepisów art. 16 kpa poprzez nierespektowanie przez organ prawomocnych decyzji; f) poczynienie błędnych ustaleń faktycznych dot. przedmiotowej sprawy, tj. wskazywanie że budynek mieszkalny jest wzniesiony z istotnymi odstępstwami, podczas gdy poczynione odstępstwa nie mogą zostać uznane za istotne. Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi, rozwinęła postawione zarzuty. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznanej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej podlegają decyzje wydane w trybie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przepis ten wraz z art. 50 Prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny, stosowany w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50 Prawa budowlanego. Norma art. 50 ust. 1 pkt 4 tego dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub teren, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania obowiązek: - sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z przepisu tego wynika, iż przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ musi podjąć następujące czynności: 1) szczegółowo ustalić czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił, 2) ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, 3) dokonać oceny, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. W świetle art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podnieść ponadto należy, że nawet dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy też prowadzenia robot budowlanych, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu, nie stanowi przeszkody do wdrożenia procedury naprawczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został bowiem pogląd, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie wyklucza możliwości sprawdzenia inwestycji przez organy nadzoru budowlanego pod kątem legalności jej wykonania. Nawet bowiem po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy organy nadzoru budowlanego mają prawo wszczęcia postępowania naprawczego, jeżeli okoliczności wskazują na wystąpienie jakichkolwiek nieprawidłowości w procesie budowlanym. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie chroni inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: II OSK 2178/17 z dnia 30 października 2018 r., II OSK 470/17 z dnia 5 grudnia 2017 r.; II OSK 2936/15 z dnia 7 lipca 2017 r.; II OSK 1616/11 z dnia 8 stycznia 2013 r. – dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego orzekające w przedmiotowej sprawie sprostały wyżej opisanym obowiązkom i wykazały konieczność sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji ocena, czy odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę mają charakter istotny, dokonywana jest w oparciu przepis art. 36a ust. 5 i Prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż inwestycje zrealizowano w sposób odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z 16 lipca 1987 r. Za trafne należy uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane oraz planistyczne, a także odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego, czy też jego wymiary. W kontrolowanej sprawie, jest poza sporem co potwierdza materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, że według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek mieszkalny miał posiadać wymiary 12,40 m × 9,96 m i miał być zlokalizowany węższym bokiem (9,96 m) równolegle do drogi gminnej w odległości 15,0 m od krawędzi drogi. Obiekt miał być usytuowany w odległości 49,0 m od granicy z działką o nr ew. [...] i w odległości ok. 15,5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Inwestor zrealizował budynek o wymiarach ok. 10,39 m × 12,47 m – odstępując od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiany dokonane przez inwestora w zakresie zwiększenia wymiarów budynku doprowadziły do zwiększenia powierzchni zabudowy, co stanowi zmianę istotną wynikająca z art. 36a ust. 5 2b. Jest to zmiana oczywista w zakresie wymiarów budynku mieszkalnego, co jednocześnie doprowadziło do zwiększenia powierzchni zabudowy budynku. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego we właściwy sposób uzasadniły powyższe odstępstwo inwestora. Ponadto nie ulega wątpliwości, że przeprowadzona analiza usytuowania budynku (lokalizacji budynku) potwierdziła zasadność przyjętego przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Budynek usytuowany jest szerszym bokiem (12,47 m) do drogi gminnej w odległości ok. 11,6 m, ok. 1,77 m od ogrodzenia z działką o nr ew [...] i w odległości ok. 44,5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Zmiana lokalizacji obiektu – jak wynika z ustaleń organów, został on przybliżony do działek o nr ew. [...] i nr ew. [...], stanowi istotne odstępstwo w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Zauważenia wymaga, że analizując istotne odstępstwa wynikające z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, organ odwoławczy prawidłowo zaakceptował ustalenia organu I instancji co braku uznania za istotne odstępstwo zmniejszenie szerokości obiektu - budynku z 12,40 m do 10,39 m, przyjmując, iż zmiana ta nie przekracza uprawnienia wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym nie stanowi odstępstwa istotnego. Trafnie także uznał organ odwoławczy, stwierdzając, iż z analizy zdjęć lotniczych wynika, że obiekt został rozbudowany w 2007 r. - została dobudowana część budynku od strony południowej i zachodniej. Odnosząc się do zarzutów skargi zawartych w pkt a) i pkt b), Sąd stwierdza, że są one bezpodstawne. Nie doszło przy ocenie przez organy nadzoru budowlanego kwestii istotnych odstępstw - do naruszenia przepisów postepowania podniesionych w skardze tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. Organy nadzoru budowlanego zebrały w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentacji: decyzji Naczelnika Gminy K. z 16 lipca 1987 r. o pozwoleniu na budowę wraz z kopią projektu budowlanego, pismo Starosty o braku dokumentacji związanej z rozbudową budynku, zdjęcia lotnicze, oględziny i analiza powyższego doprowadziła do ustalenia, iż w sprawie doszło do odstępstw istotnych w zakresie powierzchni zabudowy budynku oraz zmieniono lokalizacje usytuowania budynku. Dokonana przez organy ocena, nie była oceną dowolną, a oceną dokonaną po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów ani faktów pozwalających na obalenie twierdzeń organów nadzoru budowlanego, iż nie mamy do czynienia odstępstwami nieistotnymi. Zwrócić uwagę należy, że skarżąca nie negowała faktu zmiany lokalizacji budowy obiektu, ani jego wymiarów, których zwiększenie doprowadziło do zwiększenia powierzchni zabudowy. W tej sytuacji negowanie dokonanych ustaleń przez organy administracji z powołaniem się na naruszenie przepisów postępowania, a nie poparte przekonującymi argumentami, Sąd uznał za chybione. Wbrew zarzutom skargi prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego w kwestii odniesienia się do art. 54 Prawa budowlanego. Należy wyjaśnić, że skarżąca złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy w dniu 27 września 2011 r., po dokonanej rozbudowie w 2007 r. (co potwierdzają zdjęcia lotnicze). Faktem jest w sprawie, że organ po zawiadomieniu nie zgłosił sprzeciwu do czego był uprawniony w terminie 21 dni. Z tego faktu skarżąca wywodzi, iż brak reakcji organu oznacza zgodę na użytkowanie obiektu i jednocześnie brak możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy, w brzemieniu obowiązującym w dacie zakończenia budowy stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że inwestor mógł przystąpić do użytkowania wybudowanego legalnie obiektu dopiero po upływie 21 dni od daty doręczenia organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy, albowiem organ dysponuje możliwością do wniesienia wobec budowy sprzeciwu w drodze decyzji. Jeśli sprzeciwu nie wnosi oznacza to, że w sposób milczący akceptuje zakończoną inwestycję. W przedmiotowej sprawie organ architektoniczno - budowlany przyjął zawiadomienie o zakończeniu budowy wydając potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Sądu wydanie przez organ potwierdzenia przyjęcia do użytkowania wskazanej treści w trybie art. 54 ustawy nie legalizuje samowolnej budowy i nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania na zasadach określonych w art. 48 i 50 ustawy. W świetle przepisów prawa budowlanego przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu, która jak każda korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona. Z kolei brak jest podstaw prawnych by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie uchybienia przepisom prawa budowlanego, w tym legalizującą samowole budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r., II SA/Po 444/07, LEX Nr 510943). Zawiadomienie w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem. Również w wyroku II OSK 3058/15 z 31 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: 1. Fakt, że właściwy organ w dacie dokonania zgłoszenia o zakończeniu budowy przez inwestora nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji, nie może przesądzać o tym, że przedmiotowa budowa została wykonana zgodnie z prawem. Domniemanie takie można by przyjąć gdyby była wydana w tej sprawie ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 201/15, istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy. W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Prawa budowlanego). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji. Zatem, w ocenie Sądu, w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym stanie rzeczy nie można uznać za słuszne stanowisko strony skarżącej co do naruszenia art. 54 Prawa budowlanego. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 16 kpa w zakresie niezgłoszenia sprzeciwu - pkt e) skargi. W wyroku II OSK 5/21 z 19 lutego 2021 r., Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "fakt zgłoszenia budynku do użytkowania i brak sprzeciwu właściwego organu administracji publicznej nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno – budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, bowiem prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy wyłącznie w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków". W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.