II OSK 2936/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 734/15 w sprawie ze skargi A. D. i R. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 734/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. D. i R. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie w związku z pismami B. K. z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczącymi podniesienia terenu działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] oraz działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości N., przeprowadził w dniu 26 lipca 2010 r. czynności kontrolne budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się przy ul. [...] w N. , gm. [...]. Ustalono, że inwestycja realizowana na terenie przedmiotowej działki jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, niezakładającym systemowego odprowadzania wód z terenu posesji, a prawdopodobną przyczyną zalewania posesji znajdujących się na przedmiotowym terenie jest brak gminnej kanalizacji deszczowej. Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. M. B. zwrócił się do Wójta Gminy Lesznowola o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej podwyższenia gruntu na działkach o nr ew. [...] oraz nr ew. [...], które zostało przekazane według właściwości postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] powiatowemu organowi nadzoru budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie przekazał według właściwości Wójtowi Gminy Lesznowola skargi B. K. z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz skargi M. B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. zwracając uwagę, że zgodnie z ustawą – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019) organem właściwym do ich rozpatrzenia jest organ samorządu terytorialnego. Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli B. K. oraz M. B. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że ustalenia organu były przedwczesne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] i dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w N. gm. [...]. Zażalenie na to postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. złożyła B. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. B. K. i M. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględniając w całości skargę B. K. i M. B. z dnia [...] lutego 2012 r. postanowieniem nr [...]z dnia [...] marca 2012 r. uchylił własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. wniosła A. C. i R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 1101/12 ją oddalił. Następnie A. C. i R. S. złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od ww. wyroku, która wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1439/13 została oddalona. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił podjęcia działań w sprawie podniesienia oraz utwardzenia terenu na działkach o nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w N., gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że zawiadomienie inwestorów o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało przyjęte bez sprzeciwu, tym samym wywiera skutki prawne i brak jest podstaw do podejmowania wobec zrealizowanych inwestycji działań naprawczych na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego. Odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji PINB w Piasecznie z dnia [...] września 2013 r. wniosła B. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja została podjęta bez uwzględnia argumentacji zawartej w postanowieniu organu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie rozpatrując przedmiotową sprawę winien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy podniesienie terenu o którym mowa w pismach skarżących nastąpiło w wyniku robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz czy nastąpiła zmiana ukształtowania terenu, porównując zgodność obiektów budowlanych wykonanych na działkach o nr ew. [...]przy ul. [...]i dz. nr ew. [...]przy ul. [...] w N. gm. [...] z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Wskazane ustalenia należało poprzeć odpowiednimi dokumentami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska organu powiatowego, aby podczas realizacji przedmiotowej inwestycji nie odstąpiono od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Piaseczyńskiego, jak też aby nie naruszono przepisów szczególnych. Organ odwoławczy podkreślił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy – Prawo budowlane, dotyczy budowy prowadzonej legalnie tzn. na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Następnie wyjaśnił, że przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która jak każda decyzja korzysta z domniemania mocy obowiązującej dopóki nie zostanie podważona. Tym samym zgłoszenie zakończenia budowy przez inwestora nie może stanowić przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, bowiem ustawodawca nie przewidział w przepisach Prawa budowlanego żadnego okresu przedawnienia dla stwierdzenia przez właściwy organ nadzoru wykonania robót w sposób istnienie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77, art. 80, art. 10, art. 61 § 4 k.p.a. Podkreślił, że omawiana sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o odmowie podjęcia działań w sprawie. W niniejszej sprawie nie zostały należycie wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne uzasadniające stanowisko organu powiatowego. Organ odwoławczy podał także, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ powiatowy nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien ustalić czy B. K. i M. B. posiadają interes prawny m.in. poprzez sprawdzenie czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania spornych inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. wnieśli A. D.i R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 734/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że organ I instancji odmawiając podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, nie dokonał ustaleń, kto ma interes prawny w tym postępowaniu, nie ustalił stanu faktycznego, a następnie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz niekompletnych akt administracyjnych wydał decyzję o odmowie podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego naruszając tym samym przepisy prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie. W ocenie Sądu trafnie organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wobec nieprzeprowadzenia właściwego postępowania nie można stwierdzić, że brak jest podstaw do podejmowania wobec zrealizowanych inwestycji działań naprawczych. Podjęcie decyzji o odmowie podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dawało podstawy organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej. Sytuacja taka nie może być sanowana w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, stosownie do obowiązku wskazanego w art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, że to organ odwoławczy przed rozpatrzeniem odwołania powinien zlecić organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mające ustalić, czy B. K. i M. B. mają interes prawny. Brak ustaleń w kwestii posiadania interesu prawnego nie był jedyną nieprawidłowością stwierdzoną przez organ odwoławczy. Sąd podkreślił, że już w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r., skontrolowanym przez sąd administracyjny w dwóch instancjach, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ I instancji nie uwzględnił tej argumentacji. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r. wniósł R. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie: 1) prawa materialnego art. 54 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie dopuszczalności kontroli obiektu budowlanego po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy, 2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zaniechanie oceny podniesionych w skardze (oraz sprecyzowanych na rozprawie) zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 54 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 k.p.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 54 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 6 i art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten nie został naruszony, pomimo że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej i podniesionych na rozprawie, gdyż uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Na taka ocenę bez wątpienia miał wpływ stan wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, który popełnił szereg podstawowych błędów i zaniechań proceduralnych, które prawidłowo zostały zauważone przez organ II instancji o czym może świadczyć jego rozstrzygnięcie. Odniesienie się Sądu do zarzutu naruszenia art. 54 Prawa budowlanego, czy też art. 107 k.p.a., jak podnoszono na rozprawie, było przedwczesne i w tej sytuacji niejako drugorzędne, skoro organ I instancji nie ustalił prawidłowo i wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i nie dokonał ustaleń, kto ma interes prawny w tym postępowaniu. O powyższym mogą świadczyć stwierdzenia samego organu zawarte w uzasadnieniu decyzji nr [...] z [...] września 2013 r.: że rozpatruje sprawę "w ciemno, bez akt i należytej wiedzy o sposobie jej zakończenia w Sądzie i organie wyższej instancji, a jedynie pod naciskiem tegoż organu i strony skarżącej". Już same te stwierdzenia dyskredytują tę decyzję i uzasadniają pod względem prawnym rozstrzygnięcie organu II instancji oraz zaskarżony wyrok. Przy całkowity braku wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji, organ odwoławczy nie mógł wydać innej decyzji, jak decyzja oparta na art. 138 § 2 k.p.a., w przeciwnym bowiem wypadku uzasadniony był by zarzut naruszenia dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), co zostało właściwie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie art. 54 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Tak sformułowany zarzut w kontekście tej sprawy budzi wątpliwości, bowiem przecież nikt nie zarzuca R. S., że przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, ani nikt nie kwestionuje, że skutecznie zawiadomił o zakończeniu budowy, a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Natomiast błędny jest pogląd, podnoszony również w skardze kasacyjnej, że po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy niedopuszczalna jest jakakolwiek kontrola organów nadzoru budowlanego, przeczą temu chociażby kompetencje organów nadzoru budowlanego zawarte w przepisach art. 81–81c oraz art. 83–84b Prawa budowlanego. Poza tym, w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości, organ nadzoru budowlanego ma prawo a nawet obowiązek wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie chroni inwestora przed ewentualną ingerencją organów nadzoru budowlanego, w przeciwieństwie do ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Przyjęcie przez organ zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest bowiem tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które – jak każda decyzja ostateczna – dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania jej prawidłowości (wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r. II OSK 1616/11, Lex nr 1341549). Jeżeli natomiast w obrocie prawnym postaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to wszczęcie postępowania naprawczego może mieć miejsce dopiero po uchyleniu lub stwierdzenia jej nieważności (wyroki NSA: z 5 lutego 2010 r. II OSK 294/09, Lex nr 59204, 20 maja 2011 r. II OSK 887/10, Lex nr 992654, 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, Lex nr 1971092). Rozbieżności w orzecznictwie sądowym w tym zakresie, co podnosi autor skargi kasacyjnej, nie są aż tak znaczne, co mogło by podważyć główną linie orzeczniczą, chyba że nie odróżnia się postępowania legalizacyjnego od postępowania naprawczego na gruncie praktyki stosowania przepisów Prawa budowlanego. Instytucja zgłoszenia (art. 29–30 Prawa budowlanego) podobnie jak zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego), są to uproszczone formy reglamentacji, zastępujące w niektórych przypadkach decyzję o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, z racji tej niedające inwestorowi pełnych gwarancji i pewności prawidłowości prowadzonych działań inwestycyjnych. Instytucje te pozornie upraszczają procedurę i przyspieszają proces inwestycyjny, jednak nie w pełni chronią interes prawny inwestora i innych stron postępowania. Jak wynika z powyższych rozważań, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, nie było więc też podstaw aby zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., jak sugeruje się w skardze kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.