II GZ 49/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3377/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. w (...) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z 11 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 3377/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: sąd I instancji, WSA), w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. z siedzibą w (...) (dalej: skarżąca, Spółka, wnioskodawca) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF, organ) z dnia (...) nr (...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca wniosła do WSA skargę na decyzję organu wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 pkt 4, art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek podyktowany jest trudnymi do odwrócenia skutkami oraz możliwą szkodą. Prezentując swoją sytuację skarżąca wyjaśniła, że zatrudnia na umowę o pracę 3 osoby, a jej miesięczne koszty wynoszą blisko 12 000 zł. Nadto wskazała na skutki cofnięcia zezwolenia tj. rozwiązanie umów z pracownikami, utratę kontrahentów oraz klientów z uwagi na spadek zaufania, konieczność utylizacji leków o wartości 9 000 zł, brak możliwości uzyskiwania dochodów ze sprzedaży produktów leczniczych, utratę płynności finansowej, a w konsekwencji upadłość. Skarżąca podkreśliła, że prowadzi jedną aptekę. Podniosła także, że obecnie w (...) jako jedyna prowadzi aptekę, z uwagi na zaprzestanie działalności apteki funkcjonującej przy przychodni. Do skargi skarżąca dołączyła dokumenty finansowo-kadrowe Spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o stwierdzenie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wstrzymując zaskarżoną decyzję stwierdził, że dokumenty nadesłane wraz z skargą, w powiązaniu z wyjaśnieniami skarżącej zawartymi we wniosku, pozwalały na dokonanie oceny o istnieniu podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd oparł swoje stanowisko na tym, że skarżąca zatrudnia pracowników, ponosi określone miesięczne wydatki oraz prowadzi tylko jedną aptekę, a zatem konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei oznaczać będzie konieczność zwolnienia pracowników. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej, może mieć charakter nieodwracalny. Pismem z (...) organ wniósł zażalenie na postanowienie sądu I instancji zaskarżając je w całości, jako wydane z obrazą przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz wnosząc: 1. na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a., o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z 11 października 2021 r. i ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji GIF; 2. na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa pkt. 1, o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia organ wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem sądu I instancji, gdyż skarżąca załączyła do skargi dokumenty potwierdzające stroną wydatkową funkcjonowania apteki. Nie przestawiła natomiast dokumentów mających obrazować jej sytuację majątkową, w tym aktualną kondycję finansową, co w konsekwencji uniemożliwia ocenę, w jakim stopniu wykonanie decyzji GIF wpłynie na jej bieżącą sytuację finansową. Skarżąca w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przyjmując, że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie organu nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie też wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17; 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może również spowodować dla skarżącej – co podnosiła we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej – skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wskazanej w zaskarżonej decyzji apteki, stanie przed koniecznością zwolnienia kilku pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Ponadto, spowoduje to dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, na co również Spółka wskazywała we wniosku. Skutek ten z uwagi na spadek zaufania wymienionych podmiotów do skarżącej, może mieć charakter nieodwracalny. Uzasadniając uwzględnienie wniosku skarżącej WSA podkreślił, że wraz w wnioskiem skarżąca przedłożyła dokumenty dotyczące jej kondycji finansowej, tj. faktury kosztowe, zestawienie amortyzacji za kwiecień 2021 r., formularz ZUS P DRA, raport o zaliczce miesięcznej na podatek dochodowy, umowy o pracę, listę płac, wyciąg z rachunku bankowego za okres 01.04. - 30.04.2021 r. Ponadto strona wykazała, że będzie zmuszona ponieść koszty obowiązkowej utylizacji przeterminowanych leków, których wartość szacuje na 9 000 zł (bez kosztów utylizacji). Powyższe, w ocenie sądu pierwszej instancji, którą NSA podziela, stanowiło spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało trafnie stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Oceny tej nie podważyły powoływane przez organ w zażaleniu argumenty braku wykazania rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej. Wyżej opisane okoliczności, związane z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą apteki w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, spełniają zatem przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a, więc prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że stanowiły podstawę wydania postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.