II SA/Gl 1500/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej ustalenia przesłanek uznania za dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej - organ odwoławczy, Kolegium, SKO) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania J. J.(dalej – Strona, Skarżący), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Kierownika Sekcji Alimentacyjnej Ośrodka Pomocy Społecznej w R. (dalej – Kierownik OPS) z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 16 września 2021 r. Skarżący zwrócił się o ustalenie przesłanek uznania go za dłużnika alimentacyjnego. W jego treści zanegował decyzję, którą uznano go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Jego zdaniem, nie zaistniały przesłanki dla przyjęcia zasadności takiego twierdzenia. Mianowicie jak podkreślił, regularnie łożył na utrzymanie swoich dzieci, co potwierdzają będące w jego posiadaniu dokumenty, a także postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Postanowieniem tym odmówiono wszczęcia dochodzenia w sprawie uporczywego uchylania się przez Stronę od płacenia alimentów w okresie od listopada 2014 r. do 5 maja 2015 r. Ponadto wskazał, że organ nie może powoływać się na twierdzenie, że unikał on wywiadu alimentacyjnego. Otóż jak wyjaśnił, wezwania do stawiennictwa kierowane były na adres, pod którym nie przebywał. Dlatego też, w jego opinii, nie mogły być uznane za skutecznie doręczone. Tymczasem miejsce jego pobytu było znane Policji, Kuratorowi Społecznemu Sądu Rejonowego w R. oraz Urzędowi Skarbowemu. Konkludując wniósł o wyjaśnienie zakreślonej wnioskiem kwestii. Pismem z dnia [...] r. Kierownik OPS, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., poinformował Stronę, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzono postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Następnie wyjaśniono, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia przesłanek uznania Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego i wydania w tym przedmiocie decyzji. Nadmieniono, że organ administracji nie dysponuje możliwością weryfikacji zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych, a zarazem weryfikacji postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w R. Skarżący w odwołaniu z dnia 4 października 2021 r. złożonym od pisma Kierownika OPS wyraził dezaprobatę dla stanowiska w nim wyrażonego. Zwrócił uwagę, że Komornik Sądowy w latach 2014-2015 nie przedsięwziął czynności dla ustalenia jego miejsca pobytu, w konsekwencji czego wydał zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Działań tych zaniechał również organ. Tymczasem, w opinii Strony, wystąpienie przez te podmioty ze stosownym wnioskiem do Policji z pewnością przyniosłoby pożądany rezultat w postaci ujawnienia jego aktualnego adresu zamieszkania. Wobec tych zaniedbań doszło do nieuprawnionego ustalenia prawa do świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego, podczas gdy alimenty na rzecz dzieci były przez niego uiszczane. Realizację obowiązku alimentacyjnego potwierdzono w postanowieniu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Strona dodała również, że aby uznać daną osobę za uchylającą się od obowiązku alimentacyjnego muszą istnieć dowody na to, że w sposób świadomy i zamierzony zobowiązany unika współpracy z organami w celu realizacji wspomnianych obowiązków. Według Skarżącego, taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Otóż bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego w wezwaniu do stawiennictwa w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego, doręczonego w trybie art. 44 k.p.a., nie stanowi o podstawie do uznania go za osobę uchylającą się od obowiązku alimentacyjnego. Jego zdaniem, organ winien podjąć w takim przypadku dalsze próby przeprowadzenia wspomnianego wywiadu. Konkludując Skarżący stwierdził, że pomimo tego, że nie istniały przesłanki do uznania go za dłużnika alimentacyjnego, to i tak został "skazany" za dług, który nie istnieje. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło, że odwołanie Skarżącego od pisma Kierownika OPS z dnia [...] r. jest niedopuszczalne. W motywach rozstrzygnięcia SKO uznało, że nie jest dopuszczalne odwołanie od pisma Kierownika OPS z dnia [...] r., gdyż nie nosi ono cech decyzji administracyjnej. W skardze z dnia 25 października 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona nie zgodziła się z postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. W jej treści Skarżący stwierdził, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. uznał go zaocznie dłużnikiem alimentacyjnym i na tej podstawie przyznał jego byłej żonie świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego. Dodał jednocześnie, że stało się to na podstawie oświadczenia Komornika Sądowego. Ponadto powtórzył argumentację, co do tego, że wezwania organu do stawiennictwa nie zostały przez niego odebrane, gdyż nie przebywał pod adresem, na który były one kierowane. Natomiast miejsce jego pobytu oraz pracy było znane Policji. Z tego też względu wskazał, że nie można uznać, że uchylał się od współpracy z organem. Zauważył również, iż dopiero w lipcu 2015 r. przez przypadek dowiedział się o przyznaniu jego małżonce świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego. Natychmiast powiadomił organ o tym, że świadczenie jest jej nienależne oraz o tym, że posiada postanowienie Prokuratury Rejonowej w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Zaznaczył, że organ nie zdołał wyjaśnić sprawy, gdyż jego była żona zmarła. Podsumowując Skarżący zażądał reasumpcji postanowienia Ośrodka Pomocy Społecznej o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego w okresie od maja do września 2015 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, które zostało złożone od pisma Kierownika OPS z dnia [...] r. informującego o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia przesłanek uznania Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego i wydania w tym przedmiocie decyzji. Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga z dnia 25 października 2021 r. dotyczy postanowienia Kolegium z dnia [...] r. Aktem tym uznano, że niedopuszczalne jest odwołanie od wspomnianego wcześniej pisma Kierownika OPS z dnia [...] r. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że powyższy dokument nie może być kwestionowany w toku kontroli instancyjnej, tzn. nie można skutecznie zanegować jego poprawności poprzez wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest zagadnienie oceny zasadności wniosku Skarżącego z dnia 16 września 2021 r. o ustaleniu przesłanek uznania go za dłużnika alimentacyjnego. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że pierwszy etap postępowania odwoławczego / zażaleniowego przed organem II instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyny o charakterze przedmiotowym, a mianowicie uznało, że pismo Kierownika OPS nie nosi cech decyzji administracyjnej. Zajmując się tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że podstawowe elementy decyzji określono w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja winna zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. W doktrynie, jak również w judykaturze przyjmuje się, że do minimalnych wymogów formalnych decyzji należy: określenie organu, który ją wydał, adresata decyzji, treść rozstrzygnięcia oraz podpis osoby, która ją wydała. Pismo nie musi zostać zatytułowana jako decyzja, lecz musi w swej treści zawierać rozstrzygnięcie (zob. wyroki NSA: z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3416/21, Lex nr 3232749 oraz z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1099/19, Lex nr 3096326, a także M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 107 k.p.a.). Zatem decyzjami administracyjnymi są także akty nieposiadające pełnej formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają wspomniane minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Uwagi te należy odnieść także do postanowień administracyjnych. Poddając analizie pismo Kierownika OPS z dnia [...] r. uznać należy, że spełnia ono minimalne wymagania, o których była mowa wcześniej. Otóż wskazuje ono organ, który ją wydał - Ośrodek Pomocy Społecznej w R., a także adresata – Skarżącego. W dalszej kolejności dokument ten zawiera również rozstrzygnięcie. Mianowicie stwierdza się w nim, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. "nie znajduje podstawy prawnej do wszczęcia postępowania administracyjnego" na wniosek z dnia 16 września 2021 r. o ustalenie przesłanek uznania Skarżącego za dłużnika alimentacyjnego. Tym samym organ odmówił wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. powołując się de facto na "inną uzasadnioną przyczynę" wskazaną we wspomnianym przepisie, a konkretnie na przeszkodę polegającym na tym, że żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Kontynuując wątek podnieść również należy, że pismo zostało opatrzone pieczęcią "Z up. Prezydenta Miasta – Kierownik Sekcji Alimentacyjnej – S. M." i odręcznym podpisem. Materia będąca przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w akcie z dnia [...] r. przybiera formę postanowienia, na które w myśl art. 61a § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie. Zatem Skarżący uprawniony był do jego zanegowania w toku postępowania instancyjnego, a Kolegium zobligowane było do rozpatrzenia wniesionego środka zaskarżenia. Faktu tego nie zmienia to, że środek ten został opatrzony nazwą "odwołanie", podczas gdy na postanowienia wnosi się zażalenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy dochowany został 7-dniowy termin przewidziany dla skutecznego złożenia zażalenia. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że dopuszczalne jest zażalenie Skarżącego na pismo Kierownika OPS z dnia [...] r. Zatem Kolegium winno w toku dalszego postepowania rozpatrzyć to zażalenie od wspomnianego postanowienia Kierownika OPS. Na marginesie należy zauważyć, że w razie wątpliwości co do zakresu żądania Strony, organ winien zwrócić się do niej o jego sprecyzowanie, pouczając ją jednocześnie o przysługujących jej prawach i ciążących na niej obowiązkach, adekwatnie do konfiguracji procesowej, w oparciu o art. 9 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego na rzecz Skarżącego Sąd nie orzekał, bo Skarżący został z nich zwolniony w ramach prawa pomocy