III OSK 4941/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 688/20 w sprawie ze skargi Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasad organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 688/20 oddalił skargę Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]stwierdzają e nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta J. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]w sprawie zasad organizacji pra cy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, że ww. zarządzenie Prezydenta jest aktem o charakterze normatywnym, gdyż zawiera reguły postępowania ujęte w normy abstrakcyjne o generalnym charakterze, które odnoszą się do wskazanych w nim podmiotów. Jest to zarządzenie, o jakim mowa w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej w skrócie u.s.g., które może być objęte rozstrzygnięciem nadzorczym. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Miasto J. wskazano, że akt Prezydenta nie jest jedynie instrukcją sporządzenia arkusza organizacji szkoły, przedszkola lub placówki oświatowej. Już sama jego nazwa wskazuje na dużo szerszy zakres tematyczny - zasady organizacji pracy szkół, przedszkoli i placówek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021. Są w nim zapisy mające charakter instrukcji wypełnienia arkusza organizacji szkoły, ale też są i takie, które wprost wprowadzają zasady organizacji pracy szkół, przedszkoli i placówek oświatowych. Dla przykładu, nie są instrukcją sporządzenia arkuszy zapisy o tym, komu powierza się opiekę nad oddziałem przedszkolnym (pkt 8), komu nie przydziela się godzin ponadwymiarowych (pkt 9), w jaki sposób dyrektor weryfikuje zatrudnienie nauczycieli (pkt 10), kiedy mogą być zatrudnieni nauczyciele emeryci (pkt 12 i 13), czy można zatrudniać dodatkowo pracowników niepedagogicznych będących na stanowiskach kierowniczych (pkt 17), na jakich warunkach można zatrudnić nauczycieli na czas określony (pkt 27), czy można zatrudnić w jednostkach oświatowych miasta nauczycieli, którzy nie wyrazili zgody na ograniczenie obowiązkowego wymiaru godzin (pkt 32), jaka jest optymalna liczba wychowanków/uczniów w oddziałach przedszkolnych oraz poszczególnych typach szkół (pkt 44). Słusznie Wojewoda uznał, że akt Prezydenta nie jest instrukcją wypełniania arkusza organizacji szkoły, a aktem określającym organizację pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021, co zresztą wynika z jego tytułu, który zawiera konkretne dyrektywy do wykonania i przestrzegania skierowane do wymienionych w nim podmiotów. Zasady mają charakter normatywny, wprowadzają reguły postępowania w formie norm obowiązujących w jednostkach oświaty Miasta. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarządzenie Prezydenta J. zostało wydane z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 68 ust. 1 i 5 i art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o. Przywołując treść przepisów art. 110 ust. 1 - 4, art. 68 ust. 1 – ust. 9, art. 10 ust. 1 pkt 1 – 7 oraz art. 57 ust. 1 i art. 58 P.o. stwierdzono, iż nie można dopatrzyć się kompetencji organu wykonawczego gminy do określania w drodze zarządzenia zasad organizacji pracy jednostek oświatowych. Zostały one określone ww. przepisami prawa. Zarządzenie Prezydenta J. nie wskazuje podstawy prawnej dla jego wydania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na przyjęciu, że wydane wytyczne nr [...] (powinno być [...]) z dnia [...] marca 2020 r. stanowiły zarządzenie w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym podlegać mogą nadzorowi organu na zasadach opisanych w ustawie; 2) art. 57 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt P.o. polegające na przyjęciu - w przypadku uznania, że wydany akt stanowi zarządzenie - że organ prowadzący szkołę nie posiada uprawnień do wydawania tego typu aktów. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z dnia 11 maja 2021 r. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 u.s.g. należy wskazać, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy wydany przez Prezydenta Miasta J. w dniu [...] marca 2020 r. akt stanowił zarządzenie w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym mógł podlegać nadzorowi organu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności orzeka właściwy organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że organ nadzoru, jakim jest wojewoda, orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Formą realizacji uprawnienia prezydenta miasta (wójta, burmistrza) do wydawania aktów innych niż kończące jurysdykcyjne postępowania administracyjne są zarządzenia. Wprawdzie zarządzenia nie stanowią jedynej formy działania prezydenta miasta, bowiem wydaje on także decyzje, postanowienia, działa w formach cywilnoprawnych oraz materialno-technicznych i w formach niewładczych. Jednak w rozpoznawanej sprawie pismo z dnia [...] marca 2020 r. nazwane przez Prezydenta Miasta J. "Wytyczne co do sposobu sporządzania arkusza organizacji szkoły i przedszkola" jest zarządzeniem skierowanym przez organ prowadzący szkołę do kierowników (dyrektorów) placówek oświatowych. Nienazwanie tego aktu zarządzeniem nie pozbawia go jego cech, bowiem to nie nazwa aktu, ale jego treść - zawartość merytoryczna – przesądza o charakterze podjętego aktu. Zarządzenie to jako akt, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. podlega nadzorowi właściwego organu, a jedna z istotniejszych różnic w tym zakresie dotyczy tylko tego, że o ile uchwały rady gminy lub zarządzenia wójta będące aktami prawa miejscowego podlegają obligatoryjnemu przekazaniu organowi nadzoru celem przeprowadzenia stosownego postępowania, o tyle pozostałe zarządzenia (z wyłączeniem zarządzeń z zakresu spraw finansowych podlegających nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej) podlegają nadzorowi na wniosek organu nadzoru. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93, opubl. w OTK ZU 1994/2/46 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można uznać, że wspomniane wyżej pismo Prezydenta Miasta J. zawierało jedynie wytyczne w zakresie sporządzenia arkusza. Pismo to zawiera także wiążące wskazania dotyczące organizacji pracy szkół, przedszkoli i placówek oświatowych prowadzonych przez Miasta J. w roku szkolnym 2020/2021, natomiast ustalanie takich wytycznych należy – jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - do wyłącznej kompetencji dyrektora szkoły lub placówki. Możliwość ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie nie znajduje wsparcia w regulacjach prawnych zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Analizując charakter prawny pisma z dnia [...] marca 2020 r. należy odmówić mu waloru jedynie niewiążących wskazówek. Wytyczne wyrażają wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem w tym przedmiocie tego podmiotu, który te wytyczne formułuje. W sytuacji, w której adresatem wytycznych prezydenta są - jak w sprawie niniejszej – kierownicy instytucji mu podległych, nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez organ niewiążącego stanowiska. Jest to w istocie ewidentne wywarcie nacisku na kierowników "zależnych" jednostek i udzielanie im wytycznych co do określonego sposobu postępowania. Stwierdzić więc należy, że organ nadzoru oraz Sąd pierwszej instancji właściwie zakwalifikowali pismo Prezydenta Miasta J. z [...] marca 2020 r. jako zarządzenie podlegające nadzorowi w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarzut naruszenia tego przepisu nie jest wiec uzasadniony. Nie jest też zasadnym zarzut naruszenia art. 57 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 3, art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 P.o. polegający na przyjęciu - w przypadku uznania, że wydany akt stanowi zarządzenie - że organ prowadzący szkołę nie posiada uprawnień do wydawania tego typu aktów. Podkreślenia wymaga, że z przepisów Prawa oświatowego nie wynika, aby prezydent miasta (wójt, burmistrz) był upoważniony do wskazywania sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych oraz tworzenia założeń ujednolicających ich tworzenie przez poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 P.o. do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7 P.o. z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Stosownie do treści art. 57 ust. 1 P.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. W zakresie wymienionym w ust. 1 tego przepisu nadzorowi podlega w szczególności: 1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem; 2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów; 3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Zgodnie z art. 57 ust. 3 ww. ustawy do wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 55 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4-6 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 58 zd. 1 P.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Przepisy Prawa oświatowego nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola w takim zakresie, w jakim wytyczne te ingerowałyby w samodzielne kompetencje dyrektorów takich placówek oświatowych. Czym innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek) które zazwyczaj stanowią czynność następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi skutkiem czego ustawowe uprawnienia dyrektorów zostałyby ograniczone na rzecz organów prowadzących szkoły. Ustalanie wiążących wytycznych poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Prezydent Miasta J. naruszył wyznaczone przepisami prawa kompetencje, tym samym wkroczył w kompetencje wyraźnie zastrzeżone dla dyrektorów placówek oświatowych. Trafnie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta J. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w sprawie zasad organizacji pracy jednostek oświatowych w roku szkolnym 2020/2021. Odnośnie zarzutu naruszenie art. 10 ust. 1 P.o. wskazać należy, że przepis ten podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne (zawiera punkty 1-7). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/11; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 20/11). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny jest zwolniony od uzasadnienia tak nieprecyzyjnie postawionego zarzutu. W konsekwencji należało podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem materialnym i procesowym, co przesądza o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.