I OSK 2269/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 131/22 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r. po rozpoznaniu skargi M.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z [...] października 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Opolskiego z [...] sierpnia 2021 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem tego przepisu, który w ocenie sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wyraźnie stwierdził, że przepis ten pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; 2) art. 71 ust. 3 w zw. z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102 poz. 643, z późn. zm.) przez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ten wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem z uwagi na fakt powstania u podopiecznego skarżącej niepełnosprawności po ukończeniu 55 roku życia. Rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że przepis art. 17 ust. 1b uśr został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niekonstytucyjny. Wywiódł przy tym, że z faktu, iż to ustawodawca powinien usunąć wadliwą regulacje z systemu prawnego nie wynika, że może on być stosowany w dotychczasowej formie. Uznał, że rekonstrukcja normy prawnej na podstawie wspomnianego przepisu musi odbywać się z uwzględnieniem zapisów pozostających w zgodzie z Konstytucją RP. W ocenie Sądu powodowało to, że ocena przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego musi odbywać się z pominięciem art. 17 ust. 1b uśr w zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny uznał go za niezgodny z Konstytucją RP, a zatem z pominięciem kryterium wieku powstania niepełnosprawności. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że spór w rozpoznawanej sprawi koncentruje się wokół zagadnienia możliwości zastosowania art. 17 ust. 1b uśr w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli konkretnie wskazane w ustawie osoby, nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi w ustawie wskazaniami. Ponadto w myśl z art. 17 ust. 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Wyrokiem z 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność ostatniego z zacytowanych powyżej przepisów w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Niekonstytucyjny przepis przewidywał bowiem możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie wówczas, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W wyroku tym Trybunał wyraźnie wskazał, że wynikające z art. 17 ust. 1b uśr zróżnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zależne od momentu powstania niepełnosprawności jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucją RP. W tej sytuacji przepis ten od momentu wejścia w życie analizowanego wyroku, nie może być zatem stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2021 r., sygn. I OSK 1530/20, czy z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2170/21). W sytuacji bowiem, gdy Konstytucja RP dopuszcza wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Przyznać wprawdzie rację należy autorowi skargi kasacyjnej, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, w związku z czym nie wywołuje on wprost skutku derogacyjnego, ale konsekwencją tego orzeczenia jest – co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji – obowiązek zrekonstruowania treści normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP, przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa, tak aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić przy tym należy, że oparcie się na stanowisku wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznać należy za jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2170/21, z 2 listopada 2021 r., sygn. akt II FSK 2068/16, z 26 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1530/20, czy z 15 września 2020 r., sygn. akt 984/20). W świetle powyższych uwag, w toku dekodowania treści normy prawnej w oparciu m.in. o art. 17 ust. 1b uśr należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b uśr powinien znaleźć zastosowanie jako zgodny w tym zakresie z przepisami Konstytucji RP. Jednocześnie w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium, co prawidłowo stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2170/21, z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19, z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, czy z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16). Jak to wyżej podkreślono na zasadność takiego podejścia nie ma zakresowy charakter analizowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie »prawa« do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym i jednoczesne stwierdzenie niekonstytucyjności w pozostałym zakresie powoduje, że w myśl reguł wykładni prokonstytucyjnej, treść normy prawnej dekodowanej na podstawie przepisu objętego zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego musi odbywać się wyłącznie z uwzględnieniem tej części przepisów, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Zastosowanie całego przepisu będącego przedmiotem wyroku zakresowego, a więc także tej części, co do której Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności, na skutek nieuchylenia przepisu powodowałoby przyjęcie, że treść wyroku do czasu wprowadzenia zmian legislacyjnych nie ma znaczenia prawnego dla dalszego stosowania zakwestionowanego przepisu, co nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2170/21). W świetle powyższych wywodów oba zarzuty skargi kasacyjnej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Brak było podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika M.K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a to z uwagi na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjna po upływie czternastodniowego terminu od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej (art. 179 zd. 1 ppsa).