II OSK 2020/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 224/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2021 r. nr 1124/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 224/22, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 30 grudnia 2021 r. nr 1124/2021 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. nr 933/2021 nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K.wykonanie niezbędnych robót budowalnych mających na celu usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., w zakresie balkonów oraz ekranów rozdzielających balkony, zlokalizowanych na elewacji południowej (...) do dnia 30 września 2023 r. (...). Odwołanie do powyższej decyzji wniosła zobowiązana Spółdzielnia, a WINB postanowieniem nr 1124/2021 z dnia 30 grudnia 2021 r. działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r. poz. 735 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) dalej: p.b. stwierdził, że odwołalnie Spółdzielni zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzja PINB została doręczona odwołującej się w dniu 2 sierpnia 2021 r. (dzień tygodnia: poniedziałek), co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. Zgodnie natomiast z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym pouczono w treści zaskarżonej decyzji. Odwołanie Spółdzielni zostało nadane w placówce pocztowej w K. w dniu 26 sierpnia 2021 r. (dzień tygodnia: czwartek), co potwierdza data stempla pocztowego. W dniu 18 października do WINB wpłynęło pismo Spółdzielni z 14 października 2021 r., w którym zwrócono się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z 30 grudnia 2021 r. nr 1123/2021 organ II instancji odmówił przewrócenia terminu do wniesienia odwołania od zaskarżonej decyzji PINB. W świetle powyższe WINB uznał, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem 14-dniwego terminu do jego złożenia, gdyż jego koniec nastąpił zgodnie z art. 57 k.p.a. z upływem dnia 16 sierpnia 2021 r. (dzień tygodnia: poniedziałek). Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa, dlatego też organ II instancji nie odniósł się do zarzutów dotyczących decyzji PINB. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie WINB wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 129 § 2 w zw. z art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, podczas gdy skarżąca złożyła zasadny w jej ocenie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a termin taki winien zostać przywrócony, wobec czego odwołanie nie powinno zostać uznane za wniesione po terminie .Skarżąca wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi skarżącej na postanowienie WINB nr 1123/2021 z 30 grudnia 2021 r., wydane w tej samej sprawie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie wskazał, że zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ właściwy do rozpatrzenia odwołania bada z urzędu zachowanie terminu do jego wniesienia. Stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienie go w terminie jest koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, uchybienie zaś ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, a w konsekwencji ostateczność decyzji organu I instancji. Dalej Sąd I instancji wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Termin 14 dni na wniesienie odwołania jest terminem zawitym co oznacza, że jego przekroczenie powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W niniejszej sprawie decyzja PINB została doręczona skarżącej 2 sierpnia 2021 r., zaś odwołanie nadano w placówce pocztowej 26 sierpnia 2021 r. (stempel pocztowy), zatem z uchybieniem terminu. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że skarżąca w skardze przyznała fakt wniesienia odwołania z uchybieniem terminu wskazując jednocześnie, że do niedochowania ww. terminu doszło z przyczyn usprawiedliwionych bez jej winy. Niemniej Sąd zaznaczył, iż kwestia niedochowania terminu do wniesienia odwołania nie jest przedmiotem postępowania, lecz osobnego postępowania w przedmiocie przywrócenia bądź nie terminu do wniesienia odwołania. Odrębny przedmiot rozstrzygnięcia przesądza o obowiązku organu odwoławczego wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do jego wniesienia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, jak wskazał Sąd I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek skargi o zawieszenie postępowania sadowego, do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi skarżącej na postanowienie WINB nr 1123/2021 wydane w tej samej sprawie. Sądowi wojewódzkiemu z urzędu było jednak wiadome, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 222/22. Sąd wojewódzki po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni na ww. postanowienie WINB w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie. Abstrahując od powyższego i reasumując Sąd I instancji podniósł, iż rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem rozpoznania nie zależy od wyniku sprawy w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie przed Sądem I instancji powinno zostać zawieszone z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest zależne od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, a to postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, pod sygn. akt: II SA/Kr 222/22, mającego za swój przedmiot rozstrzygnięcie skargi na postanowienie organu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie winno zostać dokonane z uwzględnieniem rozstrzygnięcia w sprawie II SA/Kr 222/22 (gdzie skarga została uwzględniona, a postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylone); 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a następnie w postępowaniu wywołanym skargą na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 222/22 wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 roku uwzględnił skargę skarżącej i uchylił zaskarżone postanowienie, co doprowadziło do sytuacji, w której w odniesieniu do tej samej sprawy równocześnie uchylone zostało postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania pozostało w mocy, co doprowadziło do sytuacji, że w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym termin do wniesienia odwołania może zostać przywrócony przy równoczesnym pozostawieniu w mocy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. orzeczenie reformatoryjne w trybie przepisu art. 188 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania obu instancji z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W tej sprawie, organ rozstrzygnął postanowieniem z dnia 30 grudnia 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - postanowienie to poddane zostało kontroli sądowoadministracyjnej w odrębnym od niniejszego postępowaniu. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 222/22 Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie. Tym samym kwestia przywrócenia terminu pozostaje otwarta, a organ odwoławczy będzie ponownie rozstrzygał w tym przedmiocie, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska skarżącej kasacyjnie jakoby nie było możliwe rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. przed prawomocnym rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej. Wręcz przeciwnie, aby móc rozstrzygać o przesłankach przywrócenia terminu, należy najpierw ustalić, iż do uchybienia terminowi doszło. Ostateczny charakter postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w toku postępowania administracyjnego (art. 134 k.p.a.) nie stoi bowiem na przeszkodzie wydaniu tego postanowienia w przypadku wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, nawet bezpośrednio po wydaniu ostatnio powołanego postanowienia. Treść art. 134 k.p.a. wskazuje wyraźnie, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2378/20 LEX nr 3195732). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogi logiki nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 i 59 k.p.a. może być na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi na podstawie art. 134 k.p.a. niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dla zastosowania powołanego przepisu niezbędne jest aby między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem istniał związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona. Jak wyżej wskazano taki związek pomiędzy postępowaniem w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zachodzi. Ponadto ocena podstaw do zawieszenia postępowania sądowego pozostawiona została uznaniu sądu, który powinien rozważyć, czy w sprawie celowe jest wstrzymywanie jej biegu. Fakultatywność zawieszenia ma jednak skutek taki, że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego nawet gdy wystąpią przesłanki określone przepisem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podsumowując stwierdzić trzeba, że pozostawanie w obiegu prawnym postanowienia stwierdzającego uchybienie do wniesienia odwołania nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Stąd niezasadne są zarzuty kasacyjne, wskazujące na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.