I OSK 1332/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 547/20 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy S. z [...] sierpnia 2020 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy S. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2020 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca, która ma 77 lat, posiada ustalone prawo do emerytury. Organ podkreślił, że prawo to wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to w ocenie organu ma w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, niemogącym samodzielnie egzystować. Organ podkreślił, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości, czy też kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, ani przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy kwotą tego świadczenia, a wysokością otrzymywanej przez wnioskodawcę emerytury. Ponadto podkreślił, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego skarżąca wyłączona jest z rynku pracy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił wydane w sprawie decyzje i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wykładnia językowa przepisów powinna zostać uzupełniona wykładnią funkcjonalna i systemową w celu dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów i umożliwieniem stronie wybrania świadczenia wyższego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: uśr, przez przyjęcie, że: a) pozostawanie przez skarżącą poza rynkiem pracy z powodu wieku, nie jest okolicznością, która uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; b) gotowość skarżącej do podjęcia zatrudnienia nie jest jedną z przesłanek pozytywnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez przyjęcie, że: a) brak związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia i przejściem na emeryturę a koniecznością podjęcia opieki nad mężem, uprawnia ją do świadczenia pielęgnacyjnego, skoro niepełnosprawność męża skarżącej powstała w 2012 r., tj. w momencie, gdy skarżąca od wielu lat przebywała na emeryturze, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, jak i procesowego. Uzasadniając powyższe zarzuty, Kolegium podniosło, że skarżącej z uwagi na wiek i pobierane świadczenie emerytalne nie można uznać za stronę, która zrezygnowała z zatrudnienia. Przyczyną wyłączenia jej z rynku pracy jest zatem jej wiek, a nie opieka nad niepełnosprawnym mężem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie okazały się zasadne. Mając na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z uwagi na treść powyższych przepisów zauważyć należy, że podstawą odmowy przyznania skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność uzyskania przez skarżącą uprawnienia do świadczenia emerytalnego z uwagi na osiągnięcie określonego wieku. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, ale jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19), niemniej jednak należy zauważyć, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego musiałaby nie tylko zrezygnować z pobierania emerytury, ale także wykazać, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź ich niepodjęcie miało miejsce w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała w 2012 r., gdy skarżąca miała 69 lat i przebywała na emeryturze. Oznacza to, że rezygnacja z pracy zawodowej, a także niepodejmowanie zatrudnienia w przypadku skarżącej nie miała związku z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym mężem, ale związane było z osiągnięciem przez skarżącą wieku emerytalnego i ustalenia prawa do emerytury. W konsekwencji powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Tym samym rację należało przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, który zarzucił wydanemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, należy wskazać, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21, z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1223/21, czy z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1728/18). Z uwagi na powyższe wskazać należy, że zarzut ten nie został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego czy procesowego. Spostrzeżenie to jest o tyle istotne, że o ile analizowany zarzut można powiązać z przywołanymi powyżej zarzutami naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, to konstrukcja skargi kasacyjnej nie pozwala na ustalenie przepisów prawa procesowego, których naruszenia zdaniem autora skargi kasacyjnej miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie może zostać uwzględniony. Za zasadny należało uznać natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, który jak wskazano powyżej, w ramach rozpoznawanej skargi kasacyjnej należało połączyć z zarzutami naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Skoro, jak wskazano powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydając zaskarżony wyrok, dopuścił się naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, to uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie doszło do niezgodnego z prawem uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa.