II OSK 1728/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1872/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1872/17 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8). W art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane zostały więc określone zdarzenia i czynności, które na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Prezydenta [...] w dniu [...] lipca 2012 r. Dopiero w dniu [...] września 2012 r. Prezydent [...] wezwał inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia w terminie 7 dni, wymienionych w wezwaniu braków formalnych wniosku. Uzupełnienie wniosku zgodnie z wezwaniem nastąpiło w dniu [...] września 2012 r. Zdaniem Sądu w tej sytuacji GINB trafnie ocenił, że organ I instancji nieprawidłowo do czasu trwania postępowania doliczył okres 68 dni związany z wezwaniem na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. czyli okres od [...] lipca 2012 r. do [...] września 2012 r., gdy tymczasem wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego i dlatego też w takim przypadku nie może być mowy o zaliczeniu tego okresu do okresu trwania postępowania administracyjnego. 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane rozpoczął swój bieg w dniu [...] września 2012 r. tj. w dniu wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu z prawidłowych ustaleń GINB wynika, że czas trwania postępowania administracyjnego wyniósł 274 dni, a nie jak ustalił organ I instancji 342 dni ponieważ rozpoczął się w dniu [...] września 2012 r. i zakończył w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzją o pozwoleniu na budowę. GINB prawidłowo wyliczył okres związany z wypożyczaniem dokumentacji przez pełnomocnika inwestora. Okres ten wynosi 195 dni co wynika z przedstawionego zestawienia (26.09.2012 r. -12.10.2012 r. (16 dni), 18.10.2012 r. - 12.11.2012 r. (25 dni), 20.11.2012 r. - 21.12.2012 r. (31dni), 04.01.2013 r. - 25.01.2013 r. (21dni ), 07.02.2013 r. - 26.02.2013 r. (19 dni ), 08.03.2013 r. - 28.03.2013 r. (20 dni), 05.04.2013 r. - 29.04.2013 r. (24 dni ), 07.05.2013 r. - 21.05.2013 r. (14 dni ) 27.05.2013 r. - 21.06.2013 r. (25 dni) Sąd wskazał, że w związku z powyższym po odjęciu od czasu trwania postępowania obejmującego 274 dni, okresu związanego z wypożyczaniem dokumentacji przez pełnomocnika inwestora na 195 dni oraz 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2013 r. wydana została z 14 – dniowym przekroczeniem terminu (274 – 195 – 65 = 14 ). Sąd wskazał, że zarzuty wskazane w skardze są niezasadne gdyż czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, a do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Termin 65 dni przewidziany dla załatwienia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym również czynności, o których jest mowa w art. 10 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta [...], który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienia zapadły po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w sprawie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 , art. 61 § 4 i art. 35 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że dokonanie przez Prezydenta [...] czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń prawa w działaniu organów administracji, wydających zaskarżone postanowienie; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowień; 2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie: - art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności opisane w ww. przepisach, skutkujące nałożeniem kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wskazując na powyższe zarzuty Prezydent [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej prowadząc postępowanie, dążył aktywnie do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, podejmował działania inicjowane przez inwestora. Nie można zatem uznać, że powstało opóźnienie w wydaniu decyzji z winy organu. Z analizy terminów wypożyczeń i zwrotów dokumentacji przez inwestora wynika, że to działania inwestora spowodowały przedłużenie postępowania. Samo mechaniczne wyliczenie liczby dni trwającego postępowania nie oddaje w pełni okoliczności faktycznych sprawy. Na skutek działań inwestora, polegających na częstym wypożyczaniu projektu w poniedziałek, a zwracaniu go w piątek, następował upływ czasu, w którym jednak organ nie miał możliwości podejmowania czynności w sprawie. Wszystko to spowodowało przedłużenie się postępowania, które jednak nie nastąpiło z winy organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie został ustalony w odniesieniu do sekwencji czasowej poszczególnych wydarzeń, nie budził wątpliwości - co znalazło swoje potwierdzenie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w motywach skargi kasacyjnej. W świetle niespornych ustaleń faktycznych sprawy, poprzestanie na stwierdzeniu, że Prezydent [...] dołożył wszelkich starań, aby zakończyć postępowanie w terminie, a przedłużenie postępowania wynikało z działań inwestora nie mogło stanowić okoliczności przesądzającej o obowiązku uchylenia zaskarżonego wyroku. Wbrew argumentom podniesionym w skardze kasacyjnej, czynności związane z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), jak zawiadomienie o jego wszczęciu lub umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań należą do zwykłych czynności procesowych, czyli nie wstrzymujących biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., II OSK 1913/17). Z przedstawionych względów w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie doszło nadto do uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1776/19). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.