II OSK 1913/17

Dnia 12 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1332/16 w sprawie ze skargi P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. kwotę 7510 (siedem tysięcy pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/16 oddalił skargę Prezydenta m. W. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]INB), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta m. W., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] nakładające na Prezydenta m. W. karę pieniężną w wysokości 18.000 zł za przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, przy ul. [...] w W. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, rozpoczął swój bieg w dniu [...] stycznia 2012 r. Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz 448 dni z tytułu wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek usunięcia braków w dokumentacji projektowej, okresów zawieszenia postępowania, wystąpienia do Ministra [...], a także wypożyczenia projektów. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 549 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (549 - 65 - 448 = 36) ocenił, że Prezydent m. W. dopuścił się 36 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 18.000 zł. [...]INB odnosząc się do zarzutów Prezydenta m. W. podniesionych w zażaleniu - wyjaśnił, że czas związany z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania czy też o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W ocenie [...]INB Wojewoda [...] słusznie orzekł o zaistniałej zwłoce Prezydenta m. W. w rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent m. W., wnosząc o uchylenie obu zaskarżonych postanowień i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł m.in., że skoro projekt budowlany był uzupełniany i zmieniany przez inwestora do dnia [...] lipca 2013 r. (data ostatniej korekty) to oznacza, iż przez cały ten okres wniosek inwestora posiadał braki uniemożliwiające jego rozpoznanie. W ocenie skarżącego nie doszło do przekroczenia terminu 65 dni, bowiem postępowanie w sprawie trwało 61 dni. W odpowiedzi na skargę, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W ocenie Sądu, prawidłowo [...]INB ustalił, iż skarżący wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z przekroczeniem o 36 dni terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] lipca 2013 r. stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę trwało przez 549 dni. Do terminu trwania postępowania Wojewoda [...] nie wliczył 448 dni, tj. okresu od dnia 27 lutego 2012 r. do dnia 20 maja 2013 r. Okres ten obejmował postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego, postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. uzupełniające postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r., zawieszenie postępowania w dniu [...] marca 2012 r., wydanie w dniu [...] października 2012 r. postanowienia o podjęciu postępowania i wystąpienie w dniu [...] października 2012 r. do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, a także wypożyczenie projektu budowlanego. Po odjęciu od czasu trwania postępowania, obejmującego 549 dni, okresu od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] maja 2013 r., obejmującego łącznie 448 dni, oraz 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego - według Sądu - decyzja Prezydenta m. W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] wydana została z 36 - dniowym przekroczeniem terminu (549 - 448 - 65 = 36). Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent m. W. wydał w dniu [...] lutego 2012 r. postanowienie nr [...] w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązujące inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Następnie w dniu [...] marca 2012 r. postanowieniem nr [...] uzupełnił postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. Terminy wynikające z obu tych postanowień zostały odliczone od okresu przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Prezydent m. W. nie wydawał kolejnych postanowień dotyczących uzupełnienia dokumentacji projektowej, dlatego wbrew zarzutom skarżącego brak było podstaw do odliczenia od okresu trwania postępowania kolejnych zastrzeżeń do projektu budowlanego zgłaszanych przez strony. Za nieuzasadniony Sąd uznał ponadto zarzut nieuwzględnienia okresu czasu związanego z zawiadomieniem stron o wszczętym postępowaniu, oczekiwaniu na dodatkowe uzupełnienie wniosku oraz potrzebnego na zapoznanie się stron z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Czynności takie należą bowiem do zwykłych czynności procesowych, które nie przerywają biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Od powyższego wyroku Prezydent m. W. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjęcie, że doszło do naruszenia terminów wskazanych w art. 35 § 1 k.p.a.; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń prawa; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia. 2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie: - art. 7, 8, 9, i 10 oraz przepisu art. 12 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd kwestii wynikających z ww. przepisów, tj. obowiązku organu prowadzącego sprawę, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów czy zgłoszonych żądań; - art. 35 ust. 3, 6 i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że doszło do przekroczenia 65 dniowego terminu wskazanego w tym terminie, w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe naruszenia Prezydent m. W. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że nieprawidłowe są ustalenia dokonane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie organ przekroczył 65 dniowy termin na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, oraz że przekroczenie ww. terminu zaistniało w okolicznościach, o których mowa w art. 35 ust. 8 ww. ustawy. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie dążył aktywnie do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie można zatem mówić, że powstało opóźnienie w wydaniu decyzji z winy organu. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu [...].12.2011 r., jednak był on niekompletny i zawierał wiele braków i nieprawidłowości. Z tego powodu organ postanowieniami z dnia [...].02.2012 r. oraz z dnia [...].03.2012 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego. Dopiero w dniu [...].07.2013 r. inwestor złożył ostateczny poprawiony projekt budowlany po uwagach stron, natomiast w dniu [...].05.2013 r. wpłynął do organu projekt poprawiony i uzupełniony przez inwestora, po wezwaniach do usunięcia braków, wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Ponadto zaznaczono, że organ wskazał inwestorowi wszystkie braki wniosku i nie było potrzeby nowych wezwań, inwestor był świadomy braków wniosku, zawieszał postępowanie oraz uzupełniał braki. Tym samym organ zauważył, że inwestor nie był zainteresowany w szybkim otrzymaniu decyzji odmownej, tylko podjął działania zmierzające do dostosowania projektu do wymogów prawa. Inwestor uzupełniał braki i odpowiadał na uwagi stron, co doprowadziło w efekcie do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.): "W przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę: 1) w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji [...] - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa". Stosownie natomiast do art. 35 ust. 8 ww. ustawy: "Do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu". Nie może ulegać wątpliwości, że do wspomnianych w powołanym wyżej przepisie i podlegających odliczeniu od terminu 65 dni okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo niezależnych od organu należą okresy, podczas których inwestor w celu usunięcia nieprawidłowości dokonuje korekty załączonego do swojego wniosku projektu budowlanego. W myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada bowiem postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin 65 - dniowy na wydanie decyzji pozwalającej na budowę zaczyna swój bieg dopiero wtedy, gdy złożony wniosek jest kompletny, w szczególności zaś załączony doń projekt budowlany spełnia wszystkie warunki określone przepisami prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., II OSK 873/11; z dnia 25 listopada 2016 r., II OSK 457/15; z dnia 8 lipca 2010 r., II OSK 1190/09 - publ. w CBOSA). Natomiast, wbrew argumentom podniesionym w skardze kasacyjnej, czynności związane z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) jak zawiadomienie o jego wszczęciu lub umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań należą do zwykłych czynności procesowych, czyli nie wstrzymujących biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 423/16, CBOSA). Podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły więc odnieść zamierzonego rezultatu. Wprowadzenie w 2003 r. do Prawa budowlanego instytucji kary pieniężnej za nie wydanie decyzji w określonym terminie miało na celu, z korzyścią dla inwestorów, przyspieszenie procesu wydawania decyzji pozwalających na budowę. Przepisy normujące tę instytucję trzeba zatem interpretować z uwzględnieniem interesów inwestorów występujących o pozwolenie na budowę. Sprzeczna z ratio legis tej regulacji wydaje się być zatem taka wykładnia art. 35 ust. 3, 6 i 8 Prawa budowlanego, która miałaby ten skutek, że głównym staraniem organu administracji architektoniczno-budowlanej byłoby zachowanie terminu 65 dni na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, tak aby uniknąć kary pieniężnej, nawet jeżeli miałaby zapaść decyzja negatywna, zamiast podjęcia stosownych czynności wyjaśniających zmierzających do pozytywnego załatwienia sprawy, w szczególności dotyczących nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym. Mając to na względzie należałoby uznać raczej, że w sytuacji, gdy organ umożliwia inwestorowi dodatkowe uzupełnienie braków złożonego wniosku o pozwolenie na budowę oraz korektę załączonego doń projektu budowlanego, nawet bez formalnego postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, to czas ten nie powinien być wliczany do terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą ogólną szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego oraz wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania słusznego interesu obywateli. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie niniejszej w przedmiocie nałożenia na Prezydenta m. W. kary pieniężnej, o której mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, ustalono, że po odliczeniu wszystkich okresów wymienionych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego Prezydent m. W. dopuścił się 36 dni zwłoki przy wydaniu decyzji pozwalającej na budowę z dnia [...] lipca 2013 r. Powyższe ustalenia zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji. Sąd wskazał ponadto, że w sytuacji, gdy terminy wynikające z postanowień z dnia [...] lutego 2012 r. oraz z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zostały odliczone od terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę, to skoro organ nie wydawał kolejnych postanowień, brak było podstaw do odliczenia kolejnych zastrzeżeń stron do projektu. Zważywszy na okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz poczynione wyżej uwagi ogólne, dotyczące instytucji kary pieniężnej przewidzianej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, z przywołanym wyżej stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i ustaleniami organów nie można się jednak zgodzić. Trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie Prezydent m. W., że powstałe opóźnienie nie nastąpiło z winy organu, gdyż dopiero w dniu [...] lipca 2013 r. inwestor złożył ostateczny, poprawiony projekt budowlany po uwagach stron. W takiej sytuacji należało uznać, że od przyjętego przez organy administracji i sąd czasu prowadzenia postępowania, wynoszącego łącznie 549 dni, odliczeniu podlegał ponadto okres od podjęcia postępowania w sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] lipca 2013 r., czyli ostatniej korekty w projekcie budowlanym ([...].05.2013 r. – [...].07.2013 r. > 52 dni). Jak wynika bowiem z akt sprawy niniejszej, w piśmie złożonym w dniu [...] lipca 2013 r. w Biurze [...] Urzędu m. W., pełnomocnik inwestora poinformował, że w związku z uzyskanymi warunkami przyłączenia projektowanego budynku do sieci kanalizacyjnej określonymi przez [...] oraz opinią [...] dokonano stosownych korekt w projekcie budowlanym. Wcześniej jeszcze, bo w dniu 28 czerwca 2013 r., pełnomocnik inwestora przedłożył stanowisko [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczące uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenów przyległych do granicy pasa drogowego wraz z załącznikiem graficznym oraz rysunki architekta przedstawiające dominantę architektoniczną, a ponadto poinformował o przewidywanym zawarciu umowy z [...] S.A. w sprawie odprowadzania ścieków do kanału ściekowego przy ul. [...]. W konsekwencji, kwalifikując powyższy okres bezpośrednio poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas którego inwestor dokonywał ostatnich korekt i uzupełnień do projektu budowlanego, jako czas opóźnienia niezależny od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego), należało stwierdzić, że przy uwzględnieniu odliczonych już wcześniej przez Wojewodę i [...]INB okresów niezawinionego opóźnienia (448 dni), Prezydent m. W. przy wydaniu w dniu [...] lipca 2013 r. decyzji pozwalającej na budowę nie przekroczył terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym za błędne należało uznać przyjęte przez organy orzekające w niniejszej sprawie i zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko, zgodnie z którym przy wydaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do naruszenia terminu 65 dni, w związku z czym nałożono na Prezydenta m. W. karę pieniężną w wysokości 18 000 zł. W tym zakresie podniesione w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3, 6, 8 Prawa budowlanego okazały się więc być usprawiedliwione, podobnie jak zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oparcie się Sądu I instancji na błędnie przyjętym stanie faktycznym. Mając powyższe na uwadze, należało na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 p.p.s.a. uwzględnić skargę kasacyjną i uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznać skargę i uchylić postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz jednocześnie umorzyć postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.