II OSK 1752/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 159/22 w sprawie ze skargi A. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2021 r. nr SKO.4150.411.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 159/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") oddalił skargę A. M. i P. M. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium") z 2 grudnia 2021 r. nr SKO.4150.411.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Decyzją tą, Kolegium uchyliło pkt II decyzji Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 20 października 2021 r. nr DPRG-UA-X.1757.2021, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej/bliźniaczej wraz z układem komunikacji wewnętrznej i urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...], na działkach nr [...] i [...], obręb [...] i w tym zakresie orzekło co do istoty, ustalając pkt II decyzji następującej treści: 1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w brzmieniu: - Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektując inwestycję należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. - W oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1538) oraz przeprowadzoną analizę urbanistyczną, ustalono następujące zasady zabudowy: - linia zabudowy: nieprzekraczalna, zgodnie z załącznikiem graficznym; - wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działki: [...], [...]) o łącznej powierzchni 2785 m² - od 0,14 do 0,25; - szerokości elewacji frontowych (od strony działki nr [...] pełniącej funkcję drogi dojazdowej) - od 10,0 m do 15,0 m; - wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, do gzymsu, attyki, okapu – od 6.0 m do 7.5 m; - geometria dachu - dachy płaskie o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 1° do 5°, przy wysokości głównej kalenicy dachu od 6,0 m do 7,5 m. Planowane budynki mogą być usytuowane równolegle lub prostopadle do wschodniej granicy terenu inwestycji. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 w zw. z art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie") poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego, podczas gdy prawidłowa analiza, tj. obejmująca wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego wokół terenu inwestycji, prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia tych warunków, w tym urbanistyki i architektury, a w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 w zw. z art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z § 5 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi oraz nieuzasadnione przyjęcie, że ustalenie przez organ drugiej instancji wskaźnika wielkości nowej zabudowy na poziomie 0,25 (przy powierzchni terenu inwestycji wynoszącej 2785 m² o deklarowanej we wniosku powierzchni zabudowy 710 m²) pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, gdy tymczasem w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wskaźniki nowej zabudowy, określone w decyzjach o warunkach zabudowy wpływają negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym i zostały ustalane tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 w zw. z art. 134 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w rozważaniach prawnych istotnego elementu stanu faktycznego, z którego wynikało, że obszar planowanej inwestycji mieści się w oficjalnie wyznaczonych granicach obszaru objętego zabudową jednorodzinną wolnostojącą, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do dwóch zagadnień materialnoprawnych, ujętych w formę naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i 5 rozporządzenia. Po pierwsze, naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa w kontekście wymogu kontynuacji funkcji. Po drugie, naruszenia tej zasady w kontekście ustalenia współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 0,25, a nie na poziomie średnim dla całej zabudowy na obszarze analizowanym (0,14) albo na poziomie średnim wzdłuż wewnętrznej ulicy dojazdowej (0,17). Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące m.in. art. 133, art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miały w rzeczywistości charakteru samodzielnego, ale wtórny, pochodny wobec przywołanych wyżej dwóch zagadnień materialnoprawnych. 3.5. Odnosząc się do tych dwóch zagadnień materialnoprawnych należy przede wszystkim przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni lub ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 2334/23 - CBOSA). Kwestia ta wymaga szczególnie podkreślenia w realiach niniejszej sprawy, gdzie skarżący zwracali na rozprawie uwagę na określone uciążliwości związane z dopuszczeniem dalszej zabudowy bez odpowiedniej rozbudowy infrastruktury technicznej i społecznej. Tego rodzaju zagadnienia mogą być natomiast brane pod uwagę m.in. w ramach procedury uchwalania planu miejscowego. W ramach tej procedury gmina działa w warunkach daleko idącej uznaniowości, będącej jednym z elementów tzw. władztwa planistycznego (zob. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 15 u.p.z.p.). Ustawodawca nie nałożył jednak na gminy ogólnego obowiązku kształtowania ładu przestrzennego w drodze planu miejscowego (zob. art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Pomijając nieliczne przypadki, w których ustawa nakłada obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu, decyzja, czy gmina uchwali plan miejscowy, należy do sfery polityki lokalnej i nie podlega kognicji sądów administracyjnych. 3.6. Jeżeli chodzi o wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, to należy przede wszystkim przypomnieć, że przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych zgodny z przepisami odrębnymi (zob. § 2 pkt 2 rozporządzenia). W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z inwestycją, której funkcją jest zabudowa mieszkalna, czyli zabudowa służącą realizacji potrzeb mieszkaniowych. Zaspokajanie tych potrzeb następuje zasadniczo za pośrednictwem budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz jednorodzinnych (zob. § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Stąd tez na gruncie spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje się, że w kontekście wymogu kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zabudowa jednorodzinna zwykle może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową wielorodzinną, chyba że zachodzą wyjątkowe przypadki, których zaistnienie w sposób oczywisty godzi w wymóg tworzenia harmonijnej całości z otoczeniem (por. np. wyrok NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2350/24, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy jednak do czynienia z inwestycją obejmującą zabudowę mieszkalną wielorodzinną, ale obejmującą zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, że budynek mieszkalny jednorodzinny to nie tylko budynek wolno stojący, ale również budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej (zob. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Tym samym, w sprawie niniejszej mamy w sposób oczywisty spełniony warunek kontynuacji funkcji mieszkalnej, w tym kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Dodać warto, że na obszarze analizowanym występuje już zresztą zabudowa szeregowa lub bliźniacza. Reasumując ten fragment, w sprawie możemy mówić nie tylko o spełnieniu wymogu kontynuacji funkcji sensu largo (w ramach którego dopuszcza się również m.in. zabudowę o funkcji uzupełniającej wobec dotychczasowej funkcji), ale również wymogu kontynuacji funkcji sensu stricto, które spełnienie przejawia się w powieleniu funkcji już istniejącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmowanie szerokiej definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie tylko pozostaje, co do zasady, w zgodzie z zasadami ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), ale ma również silne oparcie m.in. w art. 75 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1095/24, CBOSA). Otóż przepis ten zobowiązuje władze publiczne do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności popierania działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. 3.7. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustalenia przez Kolegium współczynnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 0,25. Współczynnik ten istotnie odbiega od wartości średnich na analizowanym terenie, ale Kolegium miało podstawę prawną od ustalenia innego współczynnika (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) oraz podstawę faktyczną do takiego ustalenia (dane zawarte w analizie urbanistycznej – k. 67 akt administracyjnych). Otóż odwołanie się do wartości odnoszących się do położonej w bliskim sąsiedztwie zabudowy o zbliżonym profilu (zabudowa szeregowa) nie może być uznane za arbitralne, pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Dodać w tym miejscu również należy, że w świetle zasady pewności prawa oraz zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 170 p.p.s.a.) oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), istotnym argumentem na rzecz zgodności z prawem ustalenia spornego współczynnika na poziomie 0,25 było również to, że prawomocnym wyrokiem z 28 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 624/20, WSA w Łodzi oddalił skargę na decyzję SKO w Łodzi z 7 lipca 2020 r., którą ustalono ten sporny współczynnik na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] dla zabudowy szeregowej/bliźniaczej na maksymalnie 0,30. 3.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.