II OSK 2334/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 298/22 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 3 marca 2022 r. nr SKO.4150.450.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 298/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w L. (dalej: "Wspólnota", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium", "SKO") z 3 marca 2022 r. nr SKO.4150.450.2021. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 29 października 2021 r. nr DPRG-UA-VII.1833.2021, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku zamieszkania zbiorowego z usługami i garażem podziemnym, zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, budowie urządzeń budowlanych (w tym układu komunikacji wewnętrznej, instalacji zewnętrznych, małej architektury) na działkach nr [...] , przy ul. [...] w [...], obręb [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota, zaskarżając go w całości. Zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, iż inwestycja, której dotyczą decyzje organów obu instancji spełnia wszystkie przesłanki wynikające z powyższego przepisu, a przede wszystkim, że inwestycja czyni zadość zasadzie dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy parametry nowej zabudowy w niniejszej sprawie zostały określone w sposób niezapewniający zachowanie ładu przestrzennego; b) art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a przez to przyjęcie, iż wielkość parametrów projektowanej zabudowy (jej długość, szerokość) stanowi przedmiot procedowania organów administracyjnych dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji własnych rozważań w sprawie, w szczególności w kwestii oceny, czy nowa zabudowa mieści się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu oraz ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie do przytoczenia stanowiska orzekającego w sprawie organu administracyjnego II instancji. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Wspólnota wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji oraz inwestycja ta, zrealizowana w warunkach określonych wydaną w sprawie decyzją naruszy zastany ład architektoniczny i urbanistyczny. Wyjaśniono, że planowana inwestycja spełniać ma funkcję zamieszkiwania zbiorowego, jednak funkcja ta ma być realizowana w formie usługowej, jako dom studencki, co powoduje znaczące zróżnicowanie i nie pozwala przyjąć, że zabudowa planowana stanowić będzie kontynuację zastanej funkcji zabudowy pomimo pozornych podobieństw funkcji. Ponadto, nowa zabudowa cechować się będzie innym, znacznie wyższym stopniem zagospodarowania terenu aniżeli nieruchomości sąsiednie. 3. Pismem z 24 lipca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną M. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1462/21, CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21, CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Łodzi zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Łodzi oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA). Po trzecie, z zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie wynika, że sąd, oddalając skargę, nie może podzielić w całości argumentacji jurydycznej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, kiedy zarzuty skargi są, co do zasady, zbieżne z zarzutami odwołania, do których to zarzutów organ odniósł się w sposób rzeczowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W realiach niniejszej sprawy mieliśmy do czynienia właśnie z taką zasadniczą zbieżnością zarzutów odwołania oraz skargi. W skardze kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wykazano, że WSA w Łodzi nie odniósł się do któregoś z zarzutów skargi. W tym kontekście tylko uzupełniająco warto dodać, że nawet niedoniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do pewnych kwestii podnoszonych w skardze nie przesądza per se o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle zasady kauzalności uchybień procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21; wyrok NSA z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1839/21; wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 - CBOSA). 4.5. Przed przejściem do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ewentualnych uchybień popełnionych przez organy przy zbieraniu oraz ocenie dowodów, nie dostrzeżonych następnie przez WSA w Łodzi. W szczególności, w skardze kasacyjnej brak jest zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. W takim przypadku sąd kasacyjny, dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, za miarodajny uznaje stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji jako podstawę oceny legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie prawnomaterialnym. W szczególności, ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3768/19, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy dotyczy to w szczególności niedopuszczalności kwestionowania, w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, rzetelności ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej, będącej podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W tym kontekście tylko uzupełniająco można dodać, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21; wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22; wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21 - CBOSA). 4.6. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że dla spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do funkcji zabudowy nie jest konieczne, aby planowana zabudowa powielała funkcję występujące na działce sąsiedniej. Należy przyjąć, mając na uwadze systemową ochronę prawa do zabudowy nieruchomości (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.) oraz zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), że podstawą wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie wymagania kontynuacji funkcji może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów znajdujących się w sąsiedztwie planowanej zabudowy (por. np. wyrok NSA z 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2365/23, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Ogólnie rzecz ujmując, sąsiadowanie w centrum miasta zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z zabudową zamieszkania zbiorowego nie pozostaje, co do zasady, w konflikcie. Zlokalizowanie zabudowy zamieszkania zbiorowego w centrum [...], w tym zabudowy zaplanowanej jako dom studencki, w sposób oczywisty stanowi niezbędne uzupełnienie funkcji występujących już w sąsiedztwie. Chodzi tu w szczególności o budynki [...]. Wniosek taki jest tym bardziej oczywisty, jeżeli zważy się na powszechnie znany fakt, że w [...] znajduje się wiele wyższych uczelni, dla których prawidłowego funkcjonowania niezbędne jest m.in. zapewnienie miejsc zamieszkania dla studentów. W kontekście odwołania się w skardze kasacyjnej do art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy jeszcze dodać, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charakterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23, CBOSA). 4.7. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 u.p.z.p. W przepisie tym przewidziano upoważnienie do wydania rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W ramach tak sformułowanego zarzutu, w świetle zasady związania NSA podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.),nie można natomiast kwestionować zgodności poszczególnych parametrów urbanistycznych lub architektonicznych przyjętych w zaskarżonej decyzji z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Dla przeprowadzenia takiej oceny niezbędne było powołanie poszczególnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Okoliczność, że tego rodzaju zarzuty zostały sformułowane w skardze do WSA w Łodzi, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., nie ma istotnego znaczenia. Z treści art. 61 ust. 6 u.p.z.p. nie wynika również zakaz ustalania poszczególnych parametrów urbanistycznych lub architektonicznych w formie zakresowej, czyli postaci tzw. widełek (m.in. takich zwrotów jak: "około", "minimalnie - maksymalnie", "od - do"). W tym kontekście tylko uzupełniająco należy dodać, że w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd o dopuszczalności takiego sposobu określenia wspomnianych parametrów, których doprecyzowanie następuje na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia (zamiast wielu zob. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 72/21, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.9. Jeżeli chodzi o wniosek M. B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego to należy wyjaśnić, że obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.).