II OSK 2410/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 127/22 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 29 grudnia 2021 r., nr SKO.430.1440.188.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 17 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 127/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę A. N. (dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z 29 grudnia 2021 r., nr SKO.430.1440.188. Decyzją tą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z 6 października 2020 r., nr 98/2020 ustalającą na wniosek M. J. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku [...] wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia, na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. N., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organy administracji tj. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, jak również Wójt jako organ I instancji dokonując oceny stanu faktycznego, w sposób niedostateczny i nie dość wnikliwy dokonały analizy, czy w przedmiotowej sprawie wnioskowana inwestycja nie wpływa w sposób istotny na pogorszenie warunków życia mieszkańców znajdujących się w rejonie oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w sposób bezpośredni wpływając na rozstrzygnięcie wydane w wyroku z 17 maja 2022 r., - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organy administracji tj. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, jak również Wójt jako organ I instancji dokonując oceny stanu faktycznego, w sposób niedostateczny i nie dość wnikliwy dokonały analizy, czy w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej rozbudowy lokalu [...] nie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, co zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), winno doprowadzić do wniosku, że decyzja nie odpowiada prawu - co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do błędnej oceny stanu faktycznego sprawy w sposób bezpośredni wpływając na rozstrzygnięcie wydane w wyroku z dnia 17 maja 2022 r., - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 6 k.p.a. formułującego podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę praworządności, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wójta odpowiada prawu, pomimo stwierdzenia, iż nie została ona dostarczona stronie zgodnie z normą zawartą w art. 40 § 2 k.p.a. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z 22 sierpnia 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 6 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Istota tego zarzutu sprawdza się do kwestii oceny skutków prawnych, jakie w realiach niniejszej sprawy należy przypisać doręczeniu decyzji Wójta z 6 października 2020 r. bezpośrednio skarżącej, a nie ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi. Dla oceny skuteczności tego zarzutu zasadnicze znaczenie ma to, że kwestia ta została już rozstrzygnięta w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 310/21. WSA w Poznaniu odnosząc się wówczas do tożsamego zarzutu skarżącej uznał, że jest on bezzasadny. W orzeczeniu tym podkreślono, że celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. Dalej WSA w Poznaniu wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, pomimo nieprawidłowego doręczenia, złożył w terminie pełnomocnik skarżącej, który mógł także czynnie działać w toku postępowania odwoławczego. Z tych względów WSA w Poznaniu uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak prawidłowego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu na etapie postępowania administracyjnego decyzji organu pierwszej instancji, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. W świetle art. 153 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany powyższą oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 310/21. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 90/23, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, w kontekście art. 153 p.p.s.a., należy podkreślić, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym, niezaskarżonym skargą kasacyjną, wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym uprzednią decyzję wydaną w tej samej sprawie (w znaczeniu materialnym), wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że organy w sposób niedostateczny i nie dość wnikliwy dokonały analizy, czy w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja nie wpływa w sposób istotny na pogorszenie warunków życia mieszkańców znajdujących się w rejonie oddziaływania tej inwestycji. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charakterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1432/21; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19; wyrok NSA z 24 października 2023 r. sygn. akt II OSK 844/22 – CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2601/21, CBOSA). Organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy dysponuje pewnymi luzami decyzyjnymi, ale wynikają one nie z uznaniowego charakteru tej decyzji, ale posłużenia się przez ustawodawcę zwrotami niedookreślonymi, takimi np. jak "działka sąsiednia" lub "kontynuacja funkcji", ewentualnie odesłania do wyników analizy urbanistycznej w przepisach rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2853/20, CBOSA). Podobnie, w ramach oceny, czy organ zasadnie skorzystał z luzów decyzyjnych, które w przepisach rozporządzenia przewidziano w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych (zob. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), kluczowe znaczenie ma to, czy zastosowanie odstępstw od wartości średnich służy realizacji podstawowych wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakimi są ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Przyjęcie wartości średnich ustalonych dla obszaru analizowanego nie zawsze bowiem gwarantuje zachowanie funkcji, jaką ma pełnić analiza urbanistyczna. Tego rodzaju ocena może być dokonana tylko z uwzględnieniem realiów danej sprawy (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 844/22, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżący sprzeciwiali się rozbudowie istniejącej już [...] zgłaszając zastrzeżenia co do uciążliwości tego rodzaju inwestycji dla osób zamieszkałych na sąsiednich nieruchomościach (przede wszystkim w postaci hałasu). W istocie skarżący kwestionowali zatem funkcję planowanej zabudowy. W realiach niniejszej sprawy spełnienie warunku kontynuacji funkcji nie mogło być jednak skutecznie kwestionowane już z tego powodu, że planowana inwestycja polega na rozbudowie budynku pełniącego już tożsamą funkcję. Należy mieć na uwadze, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczyć może nie tylko nieruchomości niezabudowanej, lecz także, tak jak w niniejszej sprawie, nieruchomości, która jest już zabudowana. W takim przypadku, ustalając spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie sposób pominąć, podczas przeprowadzania analizy urbanistycznej, również funkcji oraz cech zabudowy na działce inwestora. W szczególności, inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach przede wszystkim, do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20, CBOSA). Dalej należy wskazać, że w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ nie weryfikuje, czy na skutek planowanej inwestycji dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi tylko pierwszy etap procesu inwestycyjnego związanego z rozbudową istniejącego budynku. Organ gminy wydając tę decyzję bada, czy spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli chodzi o warunek zgodności tej decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to nie chodzi tu o zgodność planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa regulującymi dany rodzaj działalności, ale o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1286/22, CBOSA). Kwestie związane z ochroną przed hałasem lub drganiami nie są weryfikowane w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ocena taka z racji nadawania uprawnień do realizacji danej inwestycji dokonywana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. np. § 323 – 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Wówczas bada się, czy interes osób trzecich nie zostanie naruszony, tj. czy inwestycja będzie powodować immisje w postaci hałasu lub w inny jeszcze sposób wpływać na wykonywanie prawa własności na sąsiednich nieruchomościach (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 179/22, CBOSA). Ponadto, ochrona sąsiednich nieruchomości przed nadmiernymi uciążliwościami takimi jak hałas, może być realizowana w odrębnych postępowaniach administracyjnych przewidzianych m. in. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556; por. np. wyrok NSA z 22 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 535/21, CBOSA). Niezależnie od środków administracyjnoprawnych, właściciele nieruchomości sąsiednich, w kontekście uciążliwości związanych z funkcjonowaniem określonych przedsięwzięć emitujących nadmierny hałas lub drgania, mogą korzystać z ochrony cywilnoprawnej, związanej z ochroną własności (art. 144 w zw. z art. 222 § 2 k.c.) lub ochroną dóbr osobistych (art. 23 i 24 k.c.). 3.6. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.