II SAB/Ol 87/22

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Burmistrza Miasta w udzieleniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 lutego 2022 roku w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 18 lutego 2022 r. M. W. (skarżąca) zwróciła się drogą elektroniczną (email) do Gminy Miejskiej o to, żeby udostępnić jej "umowę zawartą w dniu 8 stycznia 2019 r. na świadczenie usług prawnych na rzecz Gminy oraz Urzędu Miasta z Kancelarią Radców A oraz kompletną dokumentację przetargową, na podstawie której została zawarta ww. umowa." W odpowiedzi przesłanej mailem w dniu 4 marca 2022 r. poinformowano skarżącą, że ze względu na obszerność dokumentacji, jest ona dostępna do wglądu w siedzibie Urzędu Miasta przy ul. A. Następnie pismem z dnia 22 marca 2022 r. skarżąca, działając przez pełnomocnika (radcę prawnego), wywiodła skargę na bezczynność Gminy Miejskiej (organ). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Gminy Miejskiej do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 18 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia; - uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie podmiotowi obowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 2. umożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem orzeczenia w sprawie (niezależnie od trybu) sporządzenie i złożenie repliki na odpowiedź na skargę, jeśli z treści odpowiedzi na skargę wynikać będzie, że podmiot zobowiązany skargi nie uzna; 3. zasądzenie od podmiotu obowiązanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania: a) w przypadku wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy w trybie zwykłym w łącznej kwocie 1.060 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł), b) w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w łącznej kwocie 580 zł, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa umożliwienie osobistego wglądu do dokumentacji objętej wnioskiem uznaje się za wypełnienie obowiązków podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej informując wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, określił jednocześnie sposób i formę w jakiej informacja może być udostępniona niezwłocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 j.t.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Stosownie do art. 1 ust. 1 i u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, co zresztą również nie było kwestią sporną, że informacje, o które zwróciła się do organu skarżąca – w postaci umowy zawartej w dniu 8 stycznia 2019 r. na świadczenie usług prawnych na rzecz Gminy oraz Urzędu Miasta z Kancelarią Radców Prawnych A wraz kompletną dokumentację przetargową, na podstawie której została zawarta ta umowa – stanowią informację publiczną. Niewątpliwie bowiem są one związane z realizacją zadań publicznych oraz wydatkowaniem środków publicznych na ten cel. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że tak jak informację publiczną stanowi informacja o kosztach obsługi prawnej, tak też informację publiczną stanowią umowy zawarte przez podmiot publiczny odnoszące się do obsługi prawnej tego podmiotu (por. wyrok NSA z 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14, wyrok NSA z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2916/15, wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w Internecie). Podkreślić należy, że obsługa prawna Gminy A i Urzędu Miasta A realizowana w ramach zawartej umowy cywilnoprawnej z podmiotem zewnętrznym, zapewniającym profesjonalną pomoc prawną, ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami tego organu odnoszącymi się do sfery publicznej. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej mailem w dniu 4 marca 2022 r. poinformowano skarżącą, że ze względu na obszerność wnioskowanej dokumentacji, jest ona dostępna do wglądu w siedzibie Urzędu Miasta przy ul. A. Tym samym organ uznał, że wnioskowana informacja nie może być udostępniona w postaci wskazanej we wniosku. Odpowiedź organu jest lakoniczna i zawiera niewielkie wyjaśnienia postępowania organu w sprawie wniosku strony. Natomiast przedstawiona argumentacja jest nikła, nieprzekonująca i nie uzasadnia odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji w żądanej przez stronę formie. Wskazanie zaś na obszerność wnioskowanych informacji jest gołosłowne i nie poparte żadnymi konkretnymi faktami. Powoływany natomiast przez organ wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2019 r., II SAB/Sz 54/19 jest nieadekwatny do rozpoznawanej sprawy. Podkreślić należy, że organ w żaden sposób nie wykazał, iż wnioskowana informacja nie może być udostępniona w sposób lub formie wskazanej we wniosku. Powiadomienie zaś o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ze wskazaniem, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, obwarowane jest zarówno terminem, w którym wnioskodawca ma się ustosunkować do propozycji organu, jak i rygorem, który podlega zastosowaniu w przypadku niezłożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu. Powiadamianie w tym trybie znajduje zastosowanie nie tylko w sytuacji braku możliwości zrealizowania wniosku w sposób lub w formie określonych przez zainteresowanego, ale także, gdy chodzi o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, kiedy istnieje konieczność wykazania przez wnioskodawcę powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nieokreślenie zaś w powiadomieniu terminu i rygoru, jak również niewykazanie braku środków technicznych umożliwiających udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji w formie elektronicznej oznacza, że oceniana w świetle powyższego przepisu czynność organu nie spełnia kryteriów powiadomienia, nie może zatem wywoływać przewidzianych w tym przepisie skutków prawnych (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2017 r., IV SAB/Gl 187/17, dostępny w CBOSA). Bezsprzecznie zatem organ nie zrealizował wniosku strony i nie uzasadnił tego w wystarczający sposób. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Burmistrza Miasta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 lutego 2022 r. w terminie 14 dni. Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia pełnych wnioskowanych informacji. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącej został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącej uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny. O kosztach orzeczono w pkt III wyroku stosownie do art. 206 p.p.s.a., ograniczając się do zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego. Zgodnie z tym przepisem Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że stosowanie art. 206 p.p.s.a. ustawodawca pozostawił do uznania sądu i uzależnił od wykazania zaistnienia uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie właśnie taki uzasadniony przypadek zaistniał. W pierwszej kolejności należy wskazać, że – jak wynika z urządzeń ewidencyjnych Sądu – skarżąca od czerwca 2021r. - wniosła do tutejszego Sądu 5 skarg na bezczynność organów w udostępnieniu informacji publicznej. We wszystkich tych sprawach skarżąca była reprezentowana przez radcę prawnego M. W., który dołączał do skarg spis kosztów, obejmujący m.in. koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł. W żadnej ze spraw nie zostało wykazane, że koszty zastępstwa prawnego rzeczywiście zostały przez skarżącą poniesione. Poza pełnomocnictwem ogólnym do reprezentowania we wszystkich sprawach przed sądami administracyjnymi i spisem kosztów, nie dołączono bowiem ani umów pomiędzy udzielającą pełnomocnictwa a radcą prawnym, ani faktur dokumentujących opłacenie usługi prawnej. Niezależnie od tego wskazać należy na nieskomplikowany charakter rozpoznawanej sprawy i niewielki wręcz nakład pracy radcy prawnego. Sąd wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że wniesione do tutejszego Sądu sprawy w większości są jednorodzajowe (poza jednym przypadkiem w zasadzie dotyczą udostępnienia informacji publicznej o umowach dotyczących obsługi prawnej organu), ale też analogiczne w swojej treści. W zasadzie różnią się tylko w zakresie dat złożenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej i organu, do którego wnioski zostały złożone. Wszystkie zarzuty skarg i ich argumentacja są zaś podobne, bądź takie same. Wskazać przy tym należy, że w sprawie o sygn. akt II SAB/Ol 71/21, rozpoznawanej jako pierwsza spośród skarg wniesionych przez skarżącą do WSA w Olsztynie w przytoczonym okresie, tutejszy Sąd zasądził koszty zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł. Kwota ta powinna zatem zrekompensować koszty, które skarżąca ewentualnie poniosła w związku z ustanowieniem fachowego pełnomocnika. W tych okolicznościach Sąd uznał, że wydatki poniesione w niniejszej sprawie nie były niezbędne do celowego dochodzenia praw, w rozumieniu art. 200 p.p.s.a.