III SA/Gl 141/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Suszec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1020.2021 w przedmiocie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1020.2021 Wojewoda Śląski (dalej również jako organ, organ nadzoru) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVIII/331/2021 Rady Gminy Suszec z dnia 28 października 2021 r. (dalej również jako: "Rada") w sprawie określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli szkół, przedszkoli i zespołów szkolno- przedszkolnych Gminy Suszec korzystających z opieki zdrowotnej oraz określenia warunków i sposobu ich przyznawania, w części określonej w: § 6, § 7 w zakresie wyrazów "W uzasadnionych przypadkach wniosek o pomoc zdrowotną dla nauczyciela może złożyć również przedstawiciel związków zawodowych lub dyrektor szkoły" i § 10 uchwały jako sprzecznej z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 176) dalej jako "ustawa" lub "KN , w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Śląski wskazał, że zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 i ust. 4 KN, niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1, zachowują nauczyciele po przejściu na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne bez względu na datę przejścia na emeryturę, rentę lub nauczycielskie świadczenie kompensacyjne. Organ nadzoru zauważył, że powołany wyżej przepis ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunków i sposobu ich przyznawania, które powinny być precyzyjnie określone w przedmiotowej uchwale. Zaznaczył, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje, co potwierdza ugruntowane orzecznictwo sądowoadministarcyjne, Do istotnych naruszeń prawa, w ocenie organu, należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Organ nadzoru zwrócił uwagę na treść § 6 uchwały, w którym Rada postanowiła, że wysokość pomocy zdrowotnej dla nauczyciela jest uzależniona od wysokości środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie Gminy Suszec na dany rok budżetowy oraz okoliczności wpływających na sytuację materialną danego nauczyciela. Regulacja ta, w ocenie organu nadzoru, wykracza poza granicę upoważnienia ustawowego a jednocześnie stanowi powtórzenie (z modyfikacją) przepisu z art. 72 ust. 1 ustawy. Rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie tylko nie może nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też - stosownie także do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa - akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu). Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy. Dalej organ nadzoru przywołał § 7 zdanie drugie uchwały wskazujący, że w uzasadnionych przypadkach wniosek o pomoc zdrowotną dla nauczyciela może złożyć również przedstawiciel związków zawodowych lub dyrektor szkoły. W ocenie organu nadzoru jedyną osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej jest sam zainteresowany nauczyciel. W imieniu nauczyciela może oczywiście działać inna osoba ustanowiona jego pełnomocnikiem albo posiadająca legitymację wynikającą z innych przepisów (np. z kodeksu cywilnego w przypadku osoby ubezwłasnowolnionej), ale wówczas podstawą takiego działania będą stosowne przepisy innych ustaw. W ocenie organu nadzoru rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej na inne, poza beneficjentem pomocy osoby, wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 i ust. 4 ustawy (por.; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt 11 SA/Rz 1040/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1225/09 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zwrócił uwagę także na w § 10 uchwały, zgodnie z którym świadczenie finansowe przyznane w ramach pomocy zdrowotnej zostanie przekazane nauczycielowi w terminie 14 dni od dnia przyznania przez Wójta Gminy Suszec na konto bankowe wskazane przez nauczyciela. W ocenie organu nadzoru, regulacja ta także w sposób oczywisty wykracza poza zakres spraw wyznaczonych przepisem art. 72 ust. 1 ustawy do uregulowania przez Radę Gminy Suszec w drodze uchwały. Rada bowiem uprawniona jest wyłącznie do określenia rodzajów świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli oraz warunków i sposobu ich przyznawania, a nie do sposobu wypłacania przyznanej pomocy zdrowotnej. Wojewoda powołał się na przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej określonej jako "usg") stanowiący, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Mając powyższe na uwadze organ stanął na stanowisku, że uchwała Nr XXXVIII/331/2021 Rady Gminy Suszec z dnia 28 października 2021 r. w spornych jej zapisach została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w opisanych wyżej częściach zasadnym. W skardze do tutejszego Sądu Rada Gminy Suszec zarzuciła naruszenie: - art. 72 KN, poprzez stwierdzenie, że Rada Gminy Suszec w § 6 uchwały wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego i powtórzyła z modyfikacją treść art. 72 KN, podczas gdy desygnat treści § 6 uchwały jest odmienny od desygnatu treści art. 72 KN oraz Rada Gminy Suszec wykonując upoważnienie ustawowe określiła rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej oraz warunki o sposób ich przyznawania; -art. 26 pkt 1 i 5, art. 27 oraz art. 30 ustawy z dnia 23 maja 1991 r o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854, dalej jako ustawa o związkach zawodowych), poprzez naruszenie praw związków zawodowych do reprezentowania pracowników, występowania w obronie praw i interesów pracowniczych, również tych socjalnych, w związku z twierdzeniem Wojewody Śląskiego, że jedyną uprawnioną osobą do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej jest sam zainteresowany nauczyciel. Tym samym prawo związku zawodowego do występowania w sprawach pracowniczych i w interesie pracownika (przyznane ustawą) zostało podważone "stanowiskiem" organu nadzoru, który twierdzi, że ustawodawca w art. 72 KN nie daje kompetencji do rozszerzenia kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej poza samego zainteresowanego nauczyciela; -art. 94 pkt 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1320, dalej Kodeks Pracy lub KP) poprzez zaprzeczenie obowiązkowi pracodawcy, w osobie dyrektora szkoły, do zaspokajania socjalnych potrzeb pracowników. Świadczenie zdrowotne należy do kategorii świadczeń socjalnych; -art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego Gminy Suszec. Zdaniem strony skarżącej prawo Gminy Suszec do stanowienia aktów prawa miejscowego zostało ograniczone w zakresie regulacji dotyczących warunków i sposobu przyznawania świadczenia zdrowotnego a tym samym naruszono interes prawny Gminy Suszec, w konsekwencji wniesiono o uchylenie o uchylenie aktu nadzoru w całości. Podkreślono w ślad za stanowiskiem WSA w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r. (II SA/Wa 1751/20) że "warunki przyznawania świadczeń to inaczej przesłanki albo wymagania, które powinna spełniać osoba ubiegająca się o takie świadczenie. Natomiast przez sposób przyznawania świadczeń należałoby rozumieć, kierując się językowym znaczeniem tego określenia, procedurę, tryb postępowania, zmierzającego do osiągnięcia tego celu - przyznania świadczeń zdrowotnych. Ten tryb postępowania powinien uwzględniać wartości i zasady obowiązujące w działaniu władzy publicznej, a więc m.in. transparentność, obiektywizm i równe traktowanie podmiotów ubiegających się o świadczenia. Należy też przyjąć, że w pojęciu procedury albo trybu działania mieszczą się zarówno określone czynności, jak rozwiązania organizacyjne ("ustrojowe"), w ramach których te czynności są podejmowane". Za sądem należy stwierdzić, że uzależnienie wysokości świadczenia zdrowotnego od wysokości środków finansowych zabezpieczonych na ten cel w budżecie gminy oraz określenie w § 10 uchwały terminu przekazania tych środków należy bezwzględnie zaliczyć do sposobu przyznania świadczeń bowiem "sposób" to nic innego jak procedura, tryb postępowania zmierzający do osiągnięcia celu, jakim w tym przypadku jest otrzymanie świadczenia przez uprawnionego nauczyciela. Podkreślono, że art. 72 KN nakłada obowiązek na organ prowadzący szkoły, przeznaczenia w budżecie środków finansowych na pomoc zdrowotną dla nauczycieli. Natomiast § 6 uchwały stanowi, od jakich warunków uzależniona jest wysokość tej pomocy. Gmina zaznaczyła, iż ustawodawca nie reguluje kwestii podmiotu uprawnionego do występowania z wnioskiem o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczycieli. W drodze wykładni celowościowej oczywistym wydaje się być, że osobą uprawnioną jest sam nauczyciel, ale uprawnienie to mają również związki zawodowe, dyrektor szkoły działający odpowiednio na podstawie ustawy o związkach zawodowych i ustawy Kodeks Pracy. Świadczenia zdrowotne dla nauczycieli to niewątpliwie świadczenia socjalne i zarówno związki zawodowe i dyrektor (na podstawie art. 94 pkt 8 KP), mają prawo występowania w interesie pracownika i byłego pracownika (emeryta, rencisty) w tym przypadku z wnioskiem o przyznanie świadczenia zdrowotnego. Przemawiać za tym może również wykładnia celowościowa przepisu art. 72 KN dająca takie uprawnienia innym osobom, wymienionym w stosownej uchwale organu prowadzącego szkoły w sytuacji gdy uprawniony nauczyciel jest osobą samotną nie mającą bliskich, która uległa np. wypadkowi, jest nieprzytomna, nie może sama wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia zdrowotnego, nie może ustanowić pełnomocnika, a konieczne są środki finansowe na leczenie, wówczas ustanowienie uchwałą kręgu innych osób uprawnionych do wystąpienia z takim wnioskiem jest w pełni celowe, a w konkretnym przypadku ma podstawę również w przepisach ustawy o związkach zawodowych i Kodeksu Pracy. Brak wyznaczenia innych osób uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia zdrowotnego może spowodować, że ze względów formalnych świadczenie takie nie będzie mogło być przyznane, z powodu braku wniosku. Gmina wywiodła, że zakwestionowane przez organ nadzoru wyrażenie z treści § 7 uchwały należy określić jako sposób przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli, o której mowa w art. 72 KN, co mieści się w ramach kompetencji organu prowadzącego określonych w art. 72 KN i nie jest to powtórzenie z modyfikacją. Nadto kwestionowanie i ograniczenie uprawnienia związków zawodowych do reprezentowania nauczyciela w sprawie możliwości złożenia wniosku o świadczenie zdrowotne, traktowane powinno być jako naruszenie ustawy o związkach zawodowych. Organ nadzoru pominął przyznane ustawą kompetencje związków zawodowych jak również i dyrektora szkoły, który działa na podstawie Kodeksu pracy. Również zarzut dotyczący treści § 10 uchwały w ocenie Gminy nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, iż wypełnia on upoważnienie ustawowe dotyczące warunków i sposobu przyznawania pomocy zdrowotnej nauczycielom. Zapis ten należy zaliczyć do sfery obowiązków regulacyjnych określonych w art. 72 KN i niewątpliwie mieści się w desygnacie wyrażenia "...warunków i sposobu ...". Nie ma znaczenia, że jest to "sposób przekazania świadczenia zdrowotnego", ponieważ "przekazanie" mieści się w sposobie "przyznania", którego celem jest otrzymanie przez nauczyciela świadczenia zdrowotnego. Gmina podkreśliła, że odmienna interpretacja przepisów prawa, odmienne ich rozumienie zarówno przez nadzór prawny jak i organ uchwałodawczy, nie mogą stanowić o istotnym naruszeniu prawa. O istotnym naruszeniu prawa można mówić tylko w wypadku utrwalonego .stanowiska judykatury, a przede wszystkim jednoznaczne musi być stanowisko ustawodawcy. Nie może być sytuacji, gdzie interpretacja własna przepisów prawa przez organu nadzoru, stanowi prawo powszechnie obowiązujące, mogące stanowić podstawę oceny uchwały z punktu widzenia zgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie podnieść należy, że kontrola działalności organów administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Powyższej kontroli ustawowo poddane zostały m.in. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 319, dalej jako ppsa). Przedmiotem oceny sądu musi być również ustalenie, czy rzeczywiście akt organu samorządu terytorialnego w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego aktu, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność (zob. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48, Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2019 r., sygn.. akt II OSK 2736/19). Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 usg organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Z powyższego wynika, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). W niniejszej sprawie Wojewoda Śląski stwierdził, że doszło do istotnego naruszenia prawa i w tym zakresie ocenie Sądu podlega zasadność podjęcia aktu nadzoru. Za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy) uznaje się wydanie aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się zatem naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przy ocenie stopnia naruszenia prawa znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, w którym Trybunał uznał, że za istotne naruszenie prawa uznać należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Dalej w wyroku z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 WSA w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, NSA wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wszystkie powołane tu wyroki sądów administracyjnych są dostępne w Bazie Orzeczeń na www.nsa.gov.pl). Organ nadzoru zakwestionował § 6 uchwały, zgodnie z którym wysokość pomocy zdrowotnej dla nauczyciela jest uzależniona od wysokości środków zabezpieczonych na ten cel w budżecie Gminy Suszec na dany rok budżetowy oraz okoliczności wpływających na sytuację materialną danego nauczyciela. W rozstrzygnięciu nadzorczym wydanym do uchwały z 28 października 2021 r. Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, iż regulacja ta wykracza poza granicę upoważnienia ustawowego, a jednocześnie stanowi powtórzenie (z modyfikacją) przepisu z art. 72 ust. 1 KN. W ocenie Sądu słusznie Wojewoda uznał, że uchwała Rady Gminy Suszec w tym zakresie dotknięta jest istotnym uchybieniem. Zgodnie z art. 72 KN niezależnie od przysługującego nauczycielowi i członkom jego rodziny prawa do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego, organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej oraz określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Z powyższego przepisu wynika iż niezależnie od okoliczności, iż organy prowadzące szkoły przeznaczą corocznie w budżetach odpowiednie środki finansowe z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej to jednocześnie określą rodzaje świadczeń przyznawanych w ramach tej pomocy oraz warunki i sposób ich przyznawania. Przez warunki i sposób przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli nie sposób uznać treści zapisu w/w § 6 uchwały mówiącego o tym wysokość pomocy zdrowotnej dla nauczyciela jest uzależniona m.in. od okoliczności wpływających na sytuację materialną danego nauczyciela. W tym zakresie zapis ten nie jest wyczerpująco sprecyzowany i brak w nim dokładnego opisu jakie konkretnie okoliczności wpływające na sytuację materialną nauczyciela uzależniały będą wysokość pomocy zdrowotnej dla nauczyciela. Jak słusznie wskazała skarżąca przez sposób przyznawania pomocy zdrowotnej dla nauczycieli należy rozumieć procedurę, tryb postępowania zmierzającego do osiągnięcia tego celu. Zasady w tych ramach winny być jednak jednoznacznie, wyczerpująco i transparentnie uregulowane tak by zapewnić równe traktowanie podmiotów ubiegających się o te świadczenia. Takich wymogów zapis § 6 uchwały jednak nie spełnia. Jest on ogólny i brak w nim sprecyzowania jakichkolwiek warunków dotyczących przyznawania świadczeń z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej. W konsekwencji zapis § 6 uchwały nie znajduje oparcia w brzmieniu art. 72 KN. Z zawartej w uchwale regulacji § 6, nie wynikają stwierdzenia, wskazujące na ustalenie warunków przyznawania ww świadczeń na pomoc zdrowotną. Prawidłowo zatem Wojewoda uznał, że uchybienie to w omawianym zakresie ma charakter istotnego naruszenia prawa obligującego do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego w tej części. Podobnie Sąd podziela pogląd organu nadzoru, iż w § 7 zdanie drugie uchwały Rada przekroczyła delegację ustawową z art.72 ust. 1 KN stanowiąc, iż w uzasadnionych przypadkach wniosek o pomoc zdrowotną dla nauczyciela może złożyć również przedstawiciel związków zawodowych lub dyrektor szkoły. Uprawnienie organu prowadzącego szkoły do określenia rodzajów świadczeń pomocy zdrowotnej, warunków i sposobu ich przyznawania nie oznacza, że organ ten ma kompetencje do przyznania przedstawicielowi związku zawodowego, dyrektorowi szkoły prawa wnioskowania o pomoc zdrowotną dla nauczyciela. Podobny pogląd co do powierzenia uprawnienia do inicjowania postępowania o przyznanie pomocy zdrowotnej dla nauczyciela członkom rodziny lub innym osobom znającym sytuację zdrowotną i materialną nauczyciela uznający takie uregulowanie (/ uchwały za sprzeczne z art. 72 ust. 1 KN w związku z art. 7 Konstytucji RP wyraził WSA w Gliwicach z dnia 9 lutego 2022r. sygn. akt III SA/GL 1676/21). Podobnie za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 72 ust. 1 KN należy uznać uregulowanie § 10 uchwały stanowiące, iż świadczenie finansowe przyznane w ramach pomocy zdrowotnej zostanie przekazane nauczycielowi w terminie 14 dni od dnia przyznania przez Wójta Gminy Suszec na konto bankowe wskazane przez nauczyciela. W pojęciu warunków i sposobu przyznawania środków finansowych z przeznaczeniem na pomoc zdrowotną dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej nie mieści się powołane sformułowanie. Podsumowując, Sąd zauważa, iż realizując upoważnienie zawarte w art. 72 ust. 1 KN, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno zaś w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzające przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000/5/141), w którym Trybunał wyraźnie stanął na stanowisku, że: "Stosując przy interpretacji art, 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)." Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa 2004 r., s. 229). Prawo, kształtując struktury zdecentralizowane wprowadza określone mechanizmy kontrolne oraz weryfikacyjne, których celem jest eliminacja z obiegu prawnego działań podmiotów zdecentralizowanych wykraczających poza obszar ich prawnie określonych zadań i kompetencji. W państwie prawa bowiem organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Zdaniem Sądu w zakresie pojęciowym regulacji zobowiązującej (upoważniającej) dany organ do określenia rodzaju, warunków i sposobu przyznawania środków finansowych nie mieściły się zapisy usuniętych z obrotu prawnego zapisów § 6, 7, 10 uchwały co skutkowało tym, iż Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.