III OSK 2079/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1506/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni X w (...) na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 921/2020/P w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz Spółdzielni X w (...) kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Po 1506/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Spółdzielni X w (...) (dalej: "skarżąca") na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania (dalej: "organ") z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 921/2020/P w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej orzekł o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem (pkt 1) i zasądził zwrot kosztów (pkt 2). Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z 27 stycznia 2021 r. skarżąca zaskarżyła: 1) uchwałę nr XXXVI/641/VIII/2020 Rady Miasta Poznania z 13 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Poznania uprawnień do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej – w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki Y Spółka Akcyjna; 2) w całości zarządzenie nr 864/2020/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta Poznania, stosowanej przez Y Spółka Akcyjna; 3) w całości zarządzenie nr 920/2020/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 1 grudnia 2020 r. zmieniające zarządzenie w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych I roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta Poznania, stosowanej przez Y Spółka Akcyjna; 4) w całości zarządzenie nr 921/2020/P Prezydenta Miasta Poznania z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta Poznania. Z powołaniem się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności "skarżonych aktów prawa miejscowego" w zaskarżonym zakresie albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, względnie o ich uchylenie. W sporządzonej 24 lutego 2021 r. odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Zarządzeniem z 1 marca 2021 r. zarządzono rozdzielenie 4 skarg objętych ww. pismem skarżącej z 27 stycznia 2021 r. i ich odrębne zarejestrowanie. Pismem procesowym z 15 marca 2021 r. złożonym do sprawy o sygn. akt III SA/Po 403/21 – skarżąca ustosunkowała się do treści odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem: - z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 403/21 odrzucił skargę Spółdzielni na uchwałę nr XXXVI/641/VIII/2020 – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5528/21, w którym stwierdzono, że zaskarżona uchwała bezpośrednio i skutecznie ingeruje w sferę własnych praw i obowiązków skarżącej, dlatego należy przyjąć, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenie ww. uchwały, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: "u.s.g."); - z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 404/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr 864/2020/P – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5529/21, w którym stwierdzono, że Spółdzielnia wykazała, iż posiada legitymację do zaskarżenie ww. zarządzenia przed sądem administracyjnym – na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – ponieważ zaskarżone zarządzenie nakłada na nią obowiązek ponoszenia konkretnych opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, zaś skarżąca uważa zakres tego obowiązku, sposób jego realizacji za wprowadzony bez wystarczającej podstawy prawnej; - z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 405/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr 920/2020/P – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron; - z 5 maja 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 406/21 odrzucił skargę Spółdzielni na zarządzenie nr 921/2020/P – uznając, że strona skarżąca w uzasadnieniu skargi nie wykazała, że w sprawie doszło do rzeczywistego naruszenia jej interesu prawnego. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 września 2021 r. o sygn. akt III OSK 5530/21, w którym stwierdzono, że podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w zakresie uregulowanym w załączniku do ww. zarządzenia, co oznacza, iż zaskarżone zarządzenie bezpośrednio wpływa na sferę prawną Spółdzielni, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 7 grudnia 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 1506/21 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia nr 921/2020/P. W piśmie procesowym z 7 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącej poinformował o zapadłym w dniu 3 listopada 2021 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I GSK 639/21 oraz o aktualności rozważań zawartych w ww. wyroku w okolicznościach niniejszego postępowania. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżone zarządzenie jest wadliwe w stopniu istotnym z tego powodu, że został nim zatwierdzony Regulamin obejmujący postanowienia szczegółowe, co do których określenia (ustalenia) Spółka nie miała kompetencji. Chodzi mianowicie o zamieszczoną w § 6 Regulaminu regulację poświęconą określeniu sposobu (metod) ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Zdaniem składu orzekającego kwestia ta mieści się w pojęciu "postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: "u.g.k."). W konsekwencji właściwym do regulowania tej kwestii jest organ j.s.t., w wydawanym na podstawie ww. przepisu akcie prawa miejscowego, a nie spółka z udziałem j.s.t. w regulaminie ustalanym w trybie art. 13 u.g.k. A ponieważ na podstawie art. 13 ust. 2 u.g.k. organ wykonawczy j.s.t. może tylko w całości zatwierdzić, albo w całości odmówić zatwierdzenia przedłożonego mu przez spółkę regulaminu, to – konsekwentnie – sąd administracyjny, uznając wadliwość aktu zatwierdzenia regulaminu choćby tylko z powodu częściowej wadliwości tego ostatniego, w każdym przypadku akt zatwierdzenia może wyeliminować z obrotu prawnego tylko w całości. Powyższe prowadzi w ocenie WSA do wniosku, że zaskarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu istotnym. Zarazem nie ulega wątpliwości, że od dnia jego wydania upłynął już ponad rok, co w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. wyklucza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tego aktu. Tym samym zachodzą przesłanki do zastosowania art. 94 ust. 2 u.s.g. i w konsekwencji orzeczenia o niezgodności zaskarżonego zarządzenia z prawem. Sąd wyjaśnił – w nawiązaniu do prima facie rozbieżnej treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), który w razie uwzględnienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., nakazuje alternatywnie: stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu albo jego wydanie z naruszeniem prawa, oraz przepisów art. 94 u.s.g., z których z kolei wynika alternatywa: stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu albo orzeczenie o jego niezgodności z prawem – że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie, że akt został "wydany z naruszeniem prawa" dotyczy nieistotnych wad prawnych, zaś stwierdzenie "niezgodności z prawem" dotyczy istotnych wad prawnych aktu (zob. wyrok NSA z 14.11.2018 r., II OSK 2733/16, CBOSA; por. też wyrok NSA z 14.04.2011 r., I OSK 12/11, CBOSA). Organ zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wyrażona w przepisie kompetencja do "postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne" obejmuje również obowiązek postanawiania o sposobie (metodzie) obliczania ilości świadczonych usług komunalnych, w tym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych; b) art. 13 ust. 1 u.g.k. poprzez jego błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż określenie w regulaminie w ramach sposobu rozliczeń usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych metody pomiaru ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie mieści się w ramach określania zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązków spółki wobec odbiorców usług, o których mowa w tym przepisie; 2. przepisów postępowania, tj.: c) art. 147 § 1 in fine P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. polegające na jego niezastosowaniu i niestwierdzeniu że zaskarżone Zarządzenie nr 921/2020/P Prezydenta Miasta Poznania zostało wydane z naruszeniem prawa, z uwagi na wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności i niemożności orzeczenia o niezgodności z prawem Zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, że nie ma podstaw do orzeczenia reformatoryjnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, że niektóre przepisy zarządzenia naruszały przepisy w stopniu nieistotnym, o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 1 u.g.k. są merytorycznie skorelowane. W istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska sądu, że kwestia sposobu obliczania objętości (ilości) odprowadzanych wód roztopowych i opadowych powinna być unormowana w podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwale rady miasta (lub zarządzeniu prezydenta miasta wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.g.k.) w przedmiocie określenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie może natomiast stanowić przedmiotu regulacji zatwierdzonego w trybie art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.g.k. przez Prezydenta Miasta Poznania regulaminu korzystania z usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji deszczowej lub systemem kanalizacji ogólnospławnej. Należy odnotować, że kwestia zakresu stosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. była już przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k. uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Analiza treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. prowadzi do wniosku, że przepis ten upoważnia organy stanowiące j.s.t. do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z - jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. - postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Na podstawie upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - co należy podkreślić - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. Zauważyć należy, że w analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. W każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat. Ustalenie opłaty będącej, jak już wskazano, pochodną ceny może się okazać skomplikowane, we wszystkich przypadkach, gdy przewidziano cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych a nie uregulowano, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie dopuszcza zastosowania jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi – tak NSA w wyrokach z 3 listopada 2021 r., I GSK 639/21, 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, 27 czerwca 2023 r., III OSK 253/22, 3 października 2024 r., III OSK 466/23, 27 listopada 2024 r., III OSK 4767/21. Konsekwencją negatywnej weryfikacji zarzutów naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 13 ust. 1 u.s.g. jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutu związkowego – braku zastosowania art. 147 § 1 in fine P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.