III SAB/Po 35/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. E. i A. E. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie utrzymania drogi gminnej postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącym kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. A. E. i M. E. zastępowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zarzucając Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] uchylanie się od sprawowania zarządu nad drogą publiczną – drogą gminną nr [...] Pełnomocnik wskazał na: 1) wprowadzenie w błąd mieszkańców ulic [...], [...] i [...] co do istnienia właściwej drogi publicznej nr [...], skutkujący podejmowaniem przez mieszkańców inwestycji mieszkaniowych na działkach bez dostępu do drogi publicznej, w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych; 2) naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 2, 4 oraz 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej jako u.d.p.) polegające na długotrwałym (obejmującym lata 2000 - 2021) oraz uporczywym zaniechaniu wykonywania zadań w zakresie zarządu ww. drogą gminną, w tym: a. planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi, zwłaszcza w wyniku niepodejmowania się wykonywania robót konserwacyjnych, porządkowych i innych, zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, b. utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, w stanie zapewniającym użytkownikom możliwość bezpiecznego korzystania z infrastruktury drogowej, c. wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających oraz zastąpienie ich działaniami mającymi charakter pozoracyjny; 3) naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 17 i 18 u.d.p. w zw. z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm.) poprzez zaniechanie nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowania nimi w wyniku: a. niepodjęcia się przez zarządcę drogi uregulowania kwestii własności działki o nr [...], która pomimo ulokowania w pasie drogi, nie stanowi w świetle właściwej księgi wieczystej własności gminy [...] co narusza interes prawny skarżących i zmusza do uzyskiwania służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działce wydzielonej pod drogę publiczną, b. niepokrywania się śladu przedmiotowej drogi z pasem drogowym, wykluczające ową drogę z definicji drogi w rozumieniu art. 4 pkt. 2 u.d.p., skutkujące naruszeniami prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z przedmiotową drogą gminną oraz naruszające prawo dostępu do drogi publicznej mieszkańców ulic [...], [...]j i [...], c. tolerowanie funkcjonowania drogi publicznej, niespełniającej wymagań zawartych w definicji drogi z art. 4 pkt. 2 u.d.p. i niespełniającej warunków technicznych dla tego rodzaju obiektu pomimo podjęcia uchwał kwalifikujących ul. [...] do kategorii dróg publicznych, d. zaniechania prowadzenia adekwatnych prac z zakresu zabezpieczenia i konserwacji drogi publicznej - ul. [...], i w rezultacie pozostawienia "drogi" w awaryjnym stanie technicznym, sprowadzając na mieszkańców niebezpieczeństwo jej użytkowania oraz istotnie utrudniając dojazd służb ratunkowych, e. wprowadzenia w błąd uprawnionego Inżyniera nadzoru drogowego wykonującego kontrole okresowe co do prawidłowości istnienia i zlokalizowania przedmiotowej drogi, w celu uzyskania protokołu kontroli okresowej stwierdzającego przydatności drogi do użytkowania. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu nadzoru - Wojewody [...] na podstawie art. 101a w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.), do niezwłocznego podjęcia niezbędnych czynności w zakresie zarządu przedmiotową drogą gminną na koszt i ryzyko gminy [...], w szczególności w postaci zapewnienia i utrzymania prawidłowego, zgodnego z prawem stanu drogi publicznej. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Burmistrz ocenił, że: 1. skarżący nie wykazali, aby brak określonych działań ze strony organu a wskazanych przez skarżącego naruszał jego interes prawny, w tym w szczególności nie wykazali, z jakiego przepisu prawa materialnego ów interes prawny wywodzą 2. skarżący nie mogą upatrywać naruszenia jego interesu prawnego w tym, że stan drogi publicznej prowadzącej do posesji skarżących nie spełnia ich indywidualnych, subiektywnych oczekiwań, 3. skarżący błędnie utożsamiają interes prawny z interesem faktycznym, który wywodzą z faktu zamieszkiwania i użytkowania działki położonej w sąsiedztwie drogi gminnej. Dalej Burmistrz napisał, że przedmiotowa droga odpowiada wymogom wynikającym z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). Wnioski z kontroli przeprowadzonych zarówno w 2015 r. jak i w 2020 r. wskazują, że stan techniczny drogi nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a obiekt nadaje się do użytkowania. W dodatkowym piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. skarżący podnieśli ,że o ich interesie prawnym przesądza brak realnego dostępu do drogi , bowiem w istocie jest on znacznie utrudniony ,a nawet niewykonalny. W ocenie skarżących tylko rzeczywisty dostęp do drogi publicznej może umożliwić właścicielowi nieruchomości wykonywanie jego uprawnień ,a przedmiotowa droga stanowi zasadniczo jedyny dojazd do nieruchomości skarżących . Podkreślono, że działania Burmistrza są pozorne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać trzeba, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie legitymowany podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzeniu braku którejś z tych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i oznacza konieczność jej odrzucenia. Rozpatrywaną obecnie z perspektywy dopuszczalności skargę oparto o art. 101a ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepisy art. 101 u.s.g., do których się odwołuje, stanowią natomiast, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust. 2). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 u.s.g. (ust. 4). Należy zgodzić się ze skarżącymi, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi w oparciu o art. 101a ust. 1 u.s.g. nie wymaga w aktualnie obowiązującym stanie prawnym uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia. Wymóg taki wynikał z art. 101 ust. 1 u.s.g., jednakże został on wyeliminowany z tego przepisu z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Co warte odnotowania, przepis przejściowy jaki przewidziany został w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej nie obejmuje swym zakresem zastosowania bezczynności z art. 101a ust. 1 u.s.g., wobec czego przy skargach tego rodzaju znajduje zastosowanie nowy stan prawny, w którym wezwanie do usunięcia naruszenia nie jest już wymagane. Zauważyć jednak trzeba, że art. 101a ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których norma prawa powszechnie obowiązującego nakłada na organ gminy obowiązek wykonania określonej w tej normie czynności z zakresu administracji publicznej. Wywiedzenie skargi w oparciu o ten przepis wymaga ujawnienia unormowania, z którego obowiązek taki wynika, jak również wykazania związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem wykonania danej czynności a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jak zauważa się jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przepis ten stosowany być musi zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Zawarty w nim zwrot: "czynności nakazane prawem" stanowi o obligatoryjnym charakterze czynności. Z obligatoryjnością czynności organ gminy będzie miał natomiast do czynienia tylko w przypadku, gdy czynność jest nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi zatem wynikać wprost z treści przepisu. Czas jej wykonania może być różnie określony, ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. W przeciwnym razie brak jest drogi sądowej do wniesienia skargi w oparciu o analizowany przepis (por. postanowienie NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1501/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: [...]). Przywołane przez skarżących – na poparcie skargi – przepisy nie ustanawiają natomiast jakiejkolwiek skonkretyzowanej bądź możliwej do skonkretyzowania czynności, do której wykonania zobowiązany byłby Burmistrz Miasta i Gminy [...] jako zarządca drogi stanowiącej ulicę [...] w [...] Przywołany w tym względzie art. 20 u.d.p. ustanawia otwarty katalog zadań zarządcy drogi i sam w sobie nie pozwala sprecyzować – ani co do zakresu, ani co do terminu – jakie czynności przez tego zarządcę powinny być wykonane. Wśród rzeczonych zadań przepis ten wymienia m.in.: - opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich (pkt 2); - utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 u.d.p. (pkt 4); - wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (pkt 11); - nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (pkt 17); czy też - nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 17 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa (pkt 18). Wskazane przez skarżących przepisy ujęte w art. 20 pkt 2, pkt 4, pkt 11, pkt 17 oraz pkt. 18 u.d.p. mają charakter ogólny, opisowy, pozostawiając do swobodnej oceny zarządcy drogi określenie sposobu ich realizacji, to jest wykonania takich czynności, które służyć będą realizacji ich dyspozycji. Przepisy te nie doprecyzowują ani zakresu, ani czasu realizacji tych czynności. Nie pozwalają więc stwierdzić, że Burmistrz dopuścił się zaniechania czynności, jakie byłyby nimi nakazane. Ich wykonanie może odbywać się w różny, właściwy dla konkretnego stanu faktycznego sposób. Tym samym wskazane przez skarżących przepisy nie stanowią podstawy do wyinterpretowania konkretnych, prawem przewidzianych czynności, których wykonanie spoczywa na danym organie, a tylko w takim przypadku uprawnione jest domaganie się, aby sąd nakazał organowi podjęcie konkretnie w ten sposób określonych czynności (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 114/18, CBOSA). Nota bene, powyższe znajduje odzwierciedlenie w treści samej skargi, skoro skarżący nawet dokładnie nie precyzują ani jakich czynności Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie wykonał, ani jakie czynności miałyby zostać wykonane. Skarżący ograniczają się w tym względzie wyłącznie do przedstawienia bliżej niesprecyzowanych, ogólnych okoliczności faktycznych – związanych zwłaszcza z gruntowym charakterem ulicy [...] i stanem jej nawierzchni – bądź do ogólnikowych twierdzeń odwołujących się w swej istocie do konieczność doprowadzenia tego stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem. Z jednej strony skarżący zmierzają do wykazania, że Burmistrz błędnie stosuje się do dyspozycji przywołanych już przepisów ustawy o drogach publicznych (warte uwagi jest to, że skarżący nie twierdzą, aby Burmistrz nie podejmował jakichkolwiek czynności, lecz uznają, że czynności dotychczas podejmowane przez ten organ mają charakter pozorny – przez co ich zdaniem organ błędnie stosuje się do rzeczonych przepisów – co w ogóle podważa przyjętą w skardze konstrukcję bezczynności tego organu), aby z drugiej strony doprowadzić do nakazania takich czynności, które sprowadzać się mają do wybudowania drogi publicznej o stanie zgodnym z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi tymczasem wątpliwości, że z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika dla organów gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańca gminy czynności w zakresie wykonania, budowy lub modernizacji jakiejkolwiek wskazanej przez niego drogi (gminnej, czy wewnętrznej) położonej na terenie gminy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 września 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/07, wyrok NSA z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10, CBOSA). Ponieważ skarżący w skardze, jak i piśmie procesowym wnoszą nie tylko o doprowadzenie ulicy do stanu technicznego zgodnego z prawem , to podkreślić należy ,że obowiązku podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] konkretnych czynności próżno także szukać w powołanych przez skarżących przepisach rozporządzenia MTiGM, to jest w jego § 15, § 17 ust. 1, § 101, § 102, § 148, § 165, czy § 171. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 ab initio tego rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zatem konieczność ich zastosowania zaktualizuje się dopiero w przypadku podjęcia przez Burmistrza któregoś z przewidzianych tam działań, nie zaś – do czego odwołują się skarżący – w przypadku niepodejmowania takich działań. Nie jest w tym względzie również trafne powoływanie się przez skarżących na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe, będące aktami prawa miejscowego, nie rodzą bowiem bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu ich realizacji. Wyznaczają jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie określonych gruntów. Brak jest prawnego obowiązku realizacji przez organ gminy ustaleń planu miejscowego, rozumianego jako nakaz bezwzględnego wykonywania inwestycji dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami takiego planu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 1/18, CBOSA). Już z powyższych względów wniesiona skarga okazała się niedopuszczalna, co oznacza konieczność jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Jednakże za odrzuceniem tej skargi jako niedopuszczalnej przemawia jeszcze jedna przesłanka. Niezależnie od powyższego, skarżący nie wykazali bowiem, aby doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, co w świetle art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. dawałoby im legitymację procesową do złożenia skargi. Skarga, która zostaje wniesiona w oparciu o art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest skargą powszechną (actio popularis). Może ją wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania od organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Innymi słowy osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wskazanej czynności, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96, z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10, postanowienie NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1452/08, CBOSA). Przy czym, ów interes prawny musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (por. wyroki NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12, z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2400/12, z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, CBOSA). Skarżący powołują się natomiast na okoliczność użytkowania spornej drogi publicznej, jaką stanowi ulica [...]. Użytkowanie drogi publicznej i wynikające stąd żądanie zapewnienia odpowiedniego jej stanu w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że po stronie skarżących zachodzi jedynie interes faktyczny, to jest faktyczna potrzeba użytkowania drogi publicznej o odpowiednim w ich ocenie stanie, a nie interes prawny do żądania podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jakichkolwiek czynności prowadzących do realizacji spoczywających na tym organie – jako na zarządcy tej drogi – ustawowych zadań. Nie stanowi o legitymacji skarżących także podnoszona przez nich kwestia naruszenia prawa dostępu do drogi publicznej (por. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., a także § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Skarżący formułują w tym względzie jedynie hipotetyczne twierdzenia, nie wykazując, aby znajdywały one odzwierciedlenie w rzeczywistości. Wręcz przeciwnie analiza skargi prowadzi do wniosku – a zostało to kilkukrotnie przez skarżących podkreślone – że należą oni do mieszkańców ulicy [...], [...] i [...], a na należącej do nich nieruchomości zamieszkują. Co więcej, stwierdzają, że: "dopiero zawarcie umów o ustanowieniu odpowiednich służebności gruntowych pozwoliło na zabudowę nieruchomości". Nie jest zatem tak, aby skarżący zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej, lecz co najwyżej tak, że dostęp ten poszukiwaliby w innych rozwiązaniach faktycznych, czy prawnych, niż obecnie istniejące (służebność). Nie można się wobec tego zgodzić ze skarżącymi, którzy w stanie takim doszukują się wypełnienia przesłanki z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie naruszenia ich interesu prawnego. Dodatkowej uwagi wymaga w tym miejscu podnoszone przez skarżących zagadnienie nieprawidłowego przebiegu spornej drogi publicznej, to jest po pierwsze, nieuregulowania przez Burmistrza prawa własności działki nr [...], po drugie, niepokrywania się śladu przedmiotowej drogi z pasem drogowym, prowadzące w ocenie skarżących do naruszenia prawa własności osób, których nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z rzeczoną drogą. Abstrahując już od tego, że także w tym zakresie twierdzenia skarżących – poza sprecyzowaniem jednej z działek – są ogólnikowe, to nie sposób nie zauważyć, że skarżący nie wykazują, aby to im przysługiwało prawo własności do którejkolwiek z nieruchomości wprost dotkniętych rzeczonym zagadnieniem. Skarżący w konsekwencji nie wykazali, aby doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia, co stanowi dodatkową przesłankę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Skarga jako niedopuszczalna podlega wobec powyższego odrzuceniu, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie wpisu od odrzucanej skargi orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. .