II SA/Wa 1617/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant referent Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. M. i P. M. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zgody na indywidualny tok nauki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. uchyla decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych im. [...] w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących S. M. i P. M. solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2021 r. znak: [....], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę S. C.M. oraz P. M. (dalej "Skarżący") z [...] grudnia 2020 r. na decyzję Ministra z [...] listopada 2020 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Muzycznych w [...] (dalej: "Dyrektor ZSM") z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nieudzielenia zgody na indywidualny tok nauki, i tym samym uchylił w całości obie ww. decyzje oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z akt sprawy wynikało, że Decyzją z [...] września 2020 r.. Dyrektor ZSM po zasięgnięciu opinii Rady Pedagogicznej (dalej: "Rada"), odmówił udzielenia zgody na indywidualny tok nauki uczennicy K. M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z § 416 Statutu Szkoły - Dyrektor zezwala na indywidualny program lub tok nauki w przypadku pozytywnej opinii Rady oraz pozytywnej opinii publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej (dalej: "Poradnia"). Oceniono, że negatywna opinia Rady z [...] sierpnia 2020 r. nie pozwoliła na wyrażenie zgody na indywidualny tok nauki. Minister, rozpoznając wniesione przez oboje Skarżących odwołanie, decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i nie udzielił zgody na indywidualny tok nauki. W jej uzasadnieniu Minister wskazał, że opinia Rady została wydana prawidłowo, gdyż ustawodawca nie ograniczył prawa do głosu wyłącznie dla nauczycieli mających bezpośrednią styczność z uczennicą. Minister wskazał na treść § 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 30 października 2017 r. w sprawie warunków i trybu udzielania zezwolenia na indywidualny program lub tok nauki oraz organizacji indywidualnego programu lub toku nauki w szkołach artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2058, dalej: "Rozporządzenie"), tożsamą z § 416 Statutu Szkoły. Wskazał, że negatywna opinia Rady oraz Poradni jest dla Dyrektora wiążąca, toteż wobec wydania negatywnej opinii przez Radę, bezprzedmiotowe było uzyskiwanie jej od Poradni. Jednocześnie Minister wskazał, że brak objęcia ucznia indywidualnym tokiem nauki z mocy prawa skutkuje brakiem zgody na realizację w ciągu jednego roku szkolnego programu nauczania z zakresu dwóch lub więcej klas (§ 2 ust. 2 Rozporządzenia). Od powyższej decyzji, pismem z 17 grudnia 2020 r. S. C. M. i P.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wa 1616/21. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji z [...] listopada 2020 r. w całości, w dalszej kolejności o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi ZSM, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wobec wniesienia ww. skargi, Minister zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił w całości decyzje własną z [...] listopada 2020 r. wraz z poprzedzającą decyzję Dyrektora ZSM z [...] września 2020 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że obie wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy Rozporządzenia, które jak słusznie zauważyli Skarżący, pozostają w sprzeczności z ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 655, dalej: "Prawo oświatowe"). Bezsporny pozostaje fakt, że rozporządzenie nie może przekształcać, rozszerzać oraz modyfikować treści prawnej uregulowanej przez ustawę. Prawo oświatowe w art. 115 ust. 2 przewiduje jako warunek obligatoryjny przed powzięciem decyzji o udzieleniu zgody na indywidualny tok nauki, zasięgnięcie wyłącznie opinii Rady. Z kolei w placówkach realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne nie jest wymagana opinia Poradni. Następnie Minister zwrócił uwagę, że art. 115 ust. 2 Prawa oświatowego pozostawia dyrektorowi szkoły pełną uznaniowość w przedmiocie wydania decyzji, co oznacza, że nawet po uzyskaniu negatywnej opinii Rady, może on zezwolić na indywidualny tok nauki. Wobec powyższego Minister uznał obie decyzje za wydane z naruszeniem przepisów ustawy, uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Dyrektora ZSM w [...]. Wskazał jednocześnie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor musi zasięgnąć opinii Rady oraz podjąć samodzielną decyzję w przedmiocie zezwolenia lub odmowy na indywidualny tok nauczania. Wydana przez Dyrektora decyzja musi zawierać szczegółowe uzasadnienie wskazujące na podstawę rozstrzygnięcia. Postanowieniem z 29 marca 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA/Wa 1616/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie wszczęte skargą S. C. M. i P. M. z 17 grudnia 2020 r. Pismem z 17 marca 2021 r. S. C. M. i P. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną na wstępie decyzję Ministra z [...] lutego 2021 r., której zarzucili nieprawidłowości w przekazaniu skargi do Sądu, błędną interpretację instytucji "autokontroli", przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a., a także bezpodstawnie dokonaną wykładnię prawa, która należy do kompetencji Sądu. Skarżący wnieśli o: 1. uwzględnienie skargi oraz ocenę czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a także o stwierdzenie jej nieważności, 2. na podstawie art. 54 p.p.s.a, oraz art. 45 i art. 77 Konstytucji RP o właściwe rozpatrzenie sprawy w przedmiocie nieudzielenia zgody na indywidualny tok nauki K. M., przez Sąd, w tym: a. o uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] listopada 2020 r., b. uchylenie decyzji Dyrektora ZSM z [...] września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że organ błędnie zinterpretował instytucję samokontroli organu – gdyż uwzględnienie przez organ administracji publicznej, w ramach autokontroli nie może polegać na zastępowaniu działalności sądu. Ponadto organ w sposób nieuprawniony samodzielnie dokonał wykładni prawa, mimo iż skarżący kierowali swoje pismo do oceny przez WSA. Podkreślili, że uprawnienia organu nie są równe uprawnieniom sądu administracyjnego (wynikających z p.p.s.a, głównie art. 145-150), kontrolującego legalność aktów prawnych i czynności jednostek administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i podkreślił, że wybrał rozwiązanie, które w najszybszy sposób doprowadziłoby do uzyskania przez Skarżących zgodnej z prawem decyzji dyrektora szkoły w przedmiocie indywidualnego toku nauczania ich dziecka, bez konieczności angażowania w sprawę Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej wymienionych. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną jedynie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, a zakresem rozpoznania sądu objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. W niniejszej sprawie, zaskarżona została decyzja Ministra z [...] lutego 2021 r. – decyzja autokontrolna – wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stosownie do postanowień art. 135 p.p.s.a. który zawiera uszczegółowienie zasady niezwiązania sądu granicami skargi z art. 134 § 1 p.p.s.a. dla etapu formułowania przez niego orzeczenia, rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., powinien dokonać oceny zgodności z prawem wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, w tym także rozstrzygnięcia uchylonego lub zmienionego w tym trybie bez potrzeby przyjmowania sztucznej konstrukcji "odżywania" skargi wobec niego wniesionej (por. T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontrolne..., s. 190). Takie stanowisko zaprezentował również NSA w wyroku z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2027/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że pierwszą problematyką istotną dla niniejszej sprawy, jest fakt zastosowania przez Ministra, przy wydawaniu decyzji z [...] lutego 2021 r., art. 54 § 3 p.p.s.a. w sposób nieprawidłowy. Jak wskazuje się bowiem w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym: warunkiem skorzystania z uprawnienia autokontrolnego jest uwzględnienie skargi w całości, co musi oznaczać, że organ za zasadne przyjmuje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w niej podstawę prawną (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 68/12, wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2460/13 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutkiem działania organu na podstawie omawianego przepisu ma być nie tylko uchylenie objętej skargą decyzji, ale ostateczne orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania. Zasadniczo rozstrzygnięcie autokontrolne może jedynie: uchylać zaskarżoną decyzję i orzekać co do istoty, uchylać zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekać co do istoty bądź uchylać orzeczenia obu instancji i umarzać postępowanie pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2005 r., VII SA/Wa 1697/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie podnosi się, że w przypadku skargi na decyzję za niedopuszczalne należy uznać rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność zaskarżonej decyzji. Odmiennie w odniesieniu do pozostałych aktów, stwierdzenie ich nieważności jest dopuszczalne, jeżeli taka możliwość mieści się w zakresie właściwości organu (za B. Dauter, Uwzględnienie skargi przez organ [w:] Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018). Należy też wskazać, że doktryna ugruntowała również stanowisko w zakresie ograniczonej kompetencji organu do ingerencji w spór zawisły z jego udziałem przed sądem administracyjnym. I tak wskazuje się, że jej zakres winien następować w ściśle ograniczonym zakresie dającym największą gwarancję nienaruszenia tą ingerencją prawa strony do sądu. W swoim założeniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego uwzględniające skargę w całości powinno, w zastępstwie wyroku sądowego, czynić zadość żądaniom strony (również B. Dauter, Uwzględnienie skargi przez organ [w:] Metodyka..., op. cit.). Tak wydana decyzja autokontrola podlega ocenie sądowej, przy czym - co należy podkreślić - w przypadku jej eliminacji z obrotu prawnego wyrokiem na skutek uwzględnienia skargi (uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności) organ traci uprawnienia do ponownego stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś przekazaniu do rozpoznania sądowi podlega skarga, której wniesienie poprzedziło postępowanie związane z zastosowaniem środków autokontroli (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi..., str. 254, 257-258). Taka niejako "rozszerzona" kontrola, wykraczająca poza ściśle rozumiany przedmiot zaskarżenia i sięgająca "w głąb" sprawy, jest w takim przypadku niezbędna do końcowego załatwienia sprawy w myśl przywołanego już art. 135 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, wskazać należy, iż organ wydał nieprawidłowe pod względem formalnym rozstrzygnięcie autokontrole, które z tej przyczyny nie mogło się ostać w obrocie prawnym. Sąd zna poglądy wskazujące, że "w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli takie żądanie zawarto w skardze", natomiast ich nie podziela. Stanowisko Sądu wynika bowiem z faktu, iż w 2017 r. dokonano nowelizacji brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez dodanie zdania: "W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję". Wobec czego w ocenie Sądu, po nowelizacji jedyną słuszną koncepcją, jest ta wskazująca, że organ, uwzględniając w ramach autokontroli skargę na decyzję, nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. A tak właśnie Minister rozstrzygnął w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r. i dlatego też zachodziła podstawa do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Odnosząc się zaś do pozostałych okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że bezspornym jest, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję wydaną w ramach uprawnień autokontrolnych, określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., Sąd jest uprawniony do ewentualnego uchylenia poprzedzających ją decyzji, jeżeli stwierdzi niezgodność z prawem również tych decyzji (por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 91/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że w decyzja Ministra z [...] listopada 2020 r. oraz decyzja Dyrektora ZSM z [...] września 2020 r. zostały wydane w sposób nieprawidłowy - z naruszeniem bowiem przepisów ustawy Prawo oświatowe. Powyższa kwestia nie budzi również wątpliwości Ministra, jak i co oczywiste, Skarżących. Użyte przez ustawodawcę w art. 115 ust. 1 Prawa oświatowego sformułowanie "może zezwolić uczniowi na indywidualny program lub tok nauki" przesądza, że decyzje wydawane przez dyrektora szkoły, mają charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił bowiem swobodę decyzji organowi rozpatrującemu wniosek. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że Prawo oświatowe wprowadza także "wymóg uprzedniego - zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej i publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej. Oznacza to, że dyrektor szkoły przed podjęciem decyzji w przedmiocie wniosku, ma obowiązek zasięgnięcia opinii wskazanych wyżej podmiotów. Ponieważ ustawa nie określa, czy i jak dalece są one wiążące, należy uznać, że stanowiskiem wyrażonym w opinii dyrektor szkoły nie jest związany." (zob. wyrok NSA w Warszawie z 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1024/10 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). I choć wyżej wskazane orzeczenie zostało wydane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów – ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, to wobec ich tożsamości z przepisami Prawa oświatowego, pogląd ten pozostaje aktualny. Wskazać należy, że prawidłowo również Minister konstatuje w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2021 r., że przepisy Rozporządzenia, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami Prawa oświatowego, nie może ono bowiem przekształcać, ani rozszerzać czy modyfikować treści normy prawnej, zawartej w akcie rangi ustawowej. Emanacją tejże nieprawidłowości jest również dokonana przez Ministra nowelizacja przepisów - wydanie rozporządzenia z 31 marca 2022 r. zmieniającego ów Rozporządzenie m.in. właśnie w zakresie § 7. Analizując zatem pod tym względem przedmiotowe postępowanie należy zauważyć, że prawidłowo Minister w zaskarżonej decyzji autokontrolnej przyznaje, iż decyzja własna z [...] listopada 2020 r. oraz decyzja Dyrektora ZSM z [...] września 2020 r. obarczone są takimi wadami, które uniemożliwiają ich byt w obrocie prawnym. Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, należało zatem uchylić zarówno zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję autokontrolną z [...] lutego 2021 r., jak również wszystkie wydane w sprawie decyzje. Wobec wadliwości decyzji autokontrolnej i konieczności jej uchylenia z przyczyn wskazanych powyżej, Sąd uznał za zasadne uchylić w niniejszym postępowaniu również decyzję Ministra z [...] listopada 2020 r. oraz decyzję Dyrektora ZSM z [...] września 2020 r., bowiem samo uchylenie decyzji autokontrolnej doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym oczywiście wadliwych decyzji w przedmiocie nieudzielenia zgody na indywidualny tok nauki. Odnosząc się zaś ponownie do decyzji Ministra z [...] listopada 2020 r. oraz decyzji Dyrektora ZSM z [...] września 2020 r. wskazać należy, że "stosownie do art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, i oceny tej dokonuje na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy" (wyrok WSA w Białymstoku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 347/2011, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, wyciągnięte zaś wnioski są logiczne i poprawne (wyrok WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 335/2011, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zatem ww. decyzje, również pod względem tych kryteriów, należy wskazać, że poza ich wydaniem z naruszeniem art. 115 ust. 1 Prawa oświatowego, decyzje te nie spełniają również podstawowych wymagań przewidzianych dla decyzji uznaniowych. W ocenie Sądu rozpoznając sprawę organy obu instancji nie uzasadniły tych rozstrzygnięć wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, co sprawia, że noszą one cechy charakterystyczne dla decyzji "dowolnych", podjętych z naruszeniem zasad uznania administracyjnego. Rozpoznając zatem ponownie sprawę Dyrektor powinien podjąć samodzielną decyzję w przedmiocie zezwolenia lub odmowy na indywidualny tok nauczania, po wcześniejszym przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, a także uzasadnić decyzję w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a., a także uwzględniający specyfikę tego uzasadnienia przy wydawaniu decyzji uznaniowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.