II SA/Rz 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - skargę oddala - Przedmiotem skargi M. J. (dalej w skrócie: "skarżący") reprezentowanego przez adw. R. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "SKO") z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4121/75/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent Miasta") z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr KM-P.5430.2.94bl.2021.RŻ o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr KM-P.5430.2.94bl.2021.RŻ Prezydent Miasta działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z poźn. zm. – dalej w skrócie: "u.k.p.") - cofnął skarżącemu uprawnienia kategorii AM, B1, B do kierowania pojazdami, stwierdzone prawem jazdy nr [...], nr druku [...], wydanym dnia 20 maja 2016 r. przez Starostę [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że skarżący został skierowany decyzją z dnia 21 maja 2021 r. nr KM-P.5430.2.94bl.2021.RŻ na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego, lekarz uprawniony do badań kierowców wydał orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzające u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4121/75/2021, sprostowaną postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r. nr SKO.4121/75/2021 - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że jedyną możliwą decyzją w przypadku stwierdzenia istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami wskutek badania lekarskiego jest wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że aktualne miejsce zamieszkania skarżącego jest na terenie [...], zatem jednostką uprawnioną do przeprowadzenia przedmiotowych badań jest wyłącznie Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...], co jednoznacznie wynika z treści § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego SKO stwierdziło, że organ I instancji nie prowadzi żadnych własnych ustaleń czy weryfikacji wystawionego orzeczenia lekarskiego, bowiem organy administracji publicznej nie są uprawnione do weryfikacji orzeczeń lekarskich w zakresie dokonanych w nich ustaleń i są takowym orzeczeniem związane. SKO zwróciło przy tym uwagę, że skarżący nie skorzystał ze ścieżki odwoławczej, w związku z czym orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. wystawione przez lekarza uprawnionego do badań kierowców z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] stało się ostateczne. Z kolei przedstawione przez skarżącego orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie spełnia wymogów stawianych przez obowiązujące przepisy prawa. Orzeczenie to zostało wystawione w trybie art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p., tj. dla osoby ubiegającej się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub ubiegającej się o uprawnienia do kierowania pojazdem. Natomiast orzeczenie stanowiące podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami może być zakwestionowane wyłącznie orzeczeniem wydanym przez lekarza spełniającego przesłanki określone w art. 77 ust. 1 u.k.p., a zatem nie może być podważone przez przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej, która nie spełnia tego wymogu. Wreszcie SKO stwierdziło, że zaskarżonej decyzji zasadnie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ kwestia dbałości o bezpieczeństwo w ruchu drogowym, na którą niewątpliwy i bezpośredni wpływ ma należyty stan zdrowia osób posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami, leżeć powinna w centrum starań właściwych w tych sprawach organów administracji. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a to wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art. 84 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez: - brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy spoza województwa [...], - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło SKO do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego cofnięcia skarżącemu uprawnień kategorii AM, B1, B. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o uzupełniające dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia lekarskiego nr [...] - celem wykazania jego treści i ustalenia, że w stosunku do skarżącego brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których wymagane jest prawo jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B+E, T. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, jako bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.- dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja SKO z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4121/75/2021 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr KM-P.5430.2.94bl.2021.RŻ o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawę dla wydania powyższych decyzji stanowiły przepisy u.k.p. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że użyte w powyższym przepisie sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Oznacza to, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma więc bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści. Celem art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. jest bowiem wykluczenie z ruchu drogowego osób, które nie powinny kierować pojazdami z uwagi na brak predyspozycji zdrowotnych. Wydanie przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami musi być poprzedzone postępowaniem przed uprawnionym lekarzem, zakończonym orzeczeniem lekarskim określającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 79 ust. 2 u.k.p. uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 (art. 79 ust. 4 zd. pierwsze u.k.p.). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał (art. 79 ust. 6 u.k.p.). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 u.k.p.). Szczegółowe warunki, tryb i sposób przeprowadzania badań lekarskich kierowców reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2020 r., poz. 2213). Regulacja wymieniona w przytoczonych przepisach, jednoznacznie określa tryb weryfikacji orzeczeń lekarskich zawierających przeciwwskazania do kierowania pojazdem. Zgodnie z § 1 pkt 3 i § 10 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań lekarskich osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p. (w tym osoby posiadającej prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia) są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 40/21, z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3042/19, z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2056/18). W niniejszej sprawie ostateczną decyzją z dnia 21 maja 2021 r. nr KM-P.5430.2.94bl.2021.RŻ Prezydent Miasta skierował skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przedmiotowe badanie lekarskie wykonane zostało w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] i zakończone wydaniem orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzającego u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Skarżący nie wniósł o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, w związku z czym powyższe orzeczenie lekarskie uzyskało walor ostateczności. Prawidłowe jest zatem stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji związany był treścią orzeczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2021 r. stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a orzeczenie to nie podlegało ocenie co do zasadności wydania go o danej treści, w tym co do stanu zdrowia skarżącego. Prezydent Miasta zobligowany był więc do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., tj. cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, B1, B. W świetle powyższego Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a w konsekwencji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych. Jak już wyżej wskazano, fakt wydania orzeczenia stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami obliguje organy do wydania decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Należy więc stwierdzić, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania decyzji oraz dokonały jego prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 78 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych przez skarżącego dowodów z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy spoza województwa [...]. Przepis § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców wyraźnie stanowi, że badania lekarskie osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p. przeprowadzają wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Miejscem zamieszkania skarżącego jest miejscowość położona na terenie województwa [...], a zatem badanie zostało mogło zostać wykonane wyłącznie przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...]. Zakwestionowanie tak wydanego orzeczenia lekarskiego możliwe było przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p., tj. poprzez wystąpienie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p., z którego to uprawnienia skarżący nie skorzystał, wobec czego stało się ono ostateczne. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy z innego województwa stanowiłoby ominięcie ww. procedury, a także w istocie weryfikację wydanego już orzeczenia lekarskiego, do czego, jak już wyżej wskazano, organy administracji nie są uprawnione. W ocenie Sądu, SKO nie mogło również naruszyć art. 81a § 1 k.p.a., albowiem w sprawie brak było niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Odnosząc się do złożonego wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z orzeczenia lekarskiego nr [...] Sąd stwierdza, że brak było podstaw do zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze bowiem pod uwagę okoliczności, które z akt wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu 26 października 2021 r., natomiast przedłożone wraz ze skargą orzeczenie lekarskie zostało opatrzone datą [...] grudnia 2021 r. Samodzielne ustalenie przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi, naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 319/13). W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.