II SA/Lu 185/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 22 grudnia 2021r., nr SKO.1161/21, po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Goraja z dnia 15 czerwca 2021 r., znak: PS.4042.23.2021 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad J. M.. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 28 maja 2021r. do Burmistrza Goraja wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. M., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS o stwierdzeniu trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia 4 października 2019 r. Decyzją z dnia 15 czerwca 2021r. organ I instancji, odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie został spełniony warunek, określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r., poz. 111 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r."), tj. powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, gdyż niepełnosprawność J. M. nie powstała w tych okresach. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 22 grudnia 2021r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji, w zakresie istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki negatywnej przyznania świadczenia, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy. Organ powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że okoliczność powstania niepełnosprawności u J. M. w wieku późniejszym niż wynikający z okresów powołanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie powinna skutkować pozbawieniem opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium ustaliło istnienie innej przeszkody uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna J. M. pozostaje w związku z małżeńskim. Mąż niepełnosprawnej nie dysponuje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa okoliczność wypełnia dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle tej regulacji prawnej wyłączona jest możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z inną osobą i wyłączenie to jest niezależne od tego czy współmałżonek, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest w stanie opiekować się drugim współmałżonkiem, wymagającym stałej opieki. Organ, kierując się kryteriami wykonywania obowiązku alimentacyjnego z art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o.", w zw. z art. 17 ust. 1 i 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r., nie znalazł obiektywnych przeszkód w wypełnianiu przez męża niepełnosprawnej obowiązku opieki nad żoną. Organ wskazał również, że okoliczność zaistnienia rzeczywistej stale sprawowanej przez skarżącą w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. ciążących na mężu. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby wymagającej opieki przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności sprawy. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, pełnomocnik skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z uwagi na swój stan zdrowotny niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się żoną, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnie, tj. art. 6 k.pa., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że mąż niepełnosprawnej J. M. jest w stanie się nią opiekować gdyż nie legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy okoliczność ta nie została szczegółowo zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jego rzeczywistej sytuacji zdrowotnej. Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia o stanie zdrowia M. M. z dnia 17 grudnia 2021 r. na okoliczność ustalenia, iż nie jest on w stanie zajmować się swoją niepełnosprawną żoną i sam wymaga opieki osób trzecich. Wskazując na powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, a w konsekwencji ustalenie na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021r. Pełnomocnik wniósł także, o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony zgodnie wniosły o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu I instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu I instancji, który oparł decyzję odmowną m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. wyrok WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19; wyrok z 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19, CBOSA). Sąd podziela zatem trafność oceny organu odwoławczego w odniesieniu do wyeliminowania powyższej negatywnej przesłanki odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo jednak powyższych wywodów, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była zasadna. Punktem wyjścia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji była prawidłowość zastosowania przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie należy przytoczyć obok treści naruszonego - zdaniem pełnomocnika skarżącej – przepisu, także przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W orzecznictwie sądowym, na które także powołuje się organ, niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 K.r.o., wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2021r., sygn. akt I OSK 744/21; wyrok NSA z dnia 26 października 2021r., sygn. akt I OSK 700/21, CBOSA). A więc, w świetle powyższego, podnoszona przez pełnomocnika skarżącej okoliczność sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad niepełnosprawną matką, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. ciążących na małżonku - M. M.. Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. (por. Anna Kawecka (w:) Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 17, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX 2015). Z uwagi na powyższe, Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia o stanie zdrowia M. M., na okoliczność ustalenia, że nie jest on w stanie zajmować się swoją niepełnosprawną żoną i sam wymaga opieki. Zwrócić należy bowiem uwagę, że z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wprost wynika, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwalałyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia małżonka zobowiązanego do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym niewłaściwa jest wykładnia tego przepisu, zaprezentowana przez pełnomocnika skarżącego, a prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności współmałżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można tracić z pola widzenia, że przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten jest konsekwencją nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r., I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r., I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., I OSK 2623/12 (pub.www.orzeczenia.nsa.gov.pl), skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, poprzez sfinansowanie osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc skarżąca nie wykaże w sprawie, że jej ojciec, a mąż J. M., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazywany przez nią brak możliwości sprawowania opieki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Załączone do akt sprawy zaświadczenie lekarskie wystawione dla M. M., nie może zastąpić wskazywanego przez ustawodawcę dokumentu – orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie sądu, fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan zdrowia męża osoby wymagającej opieki nie został wykazany stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, uniemożliwia skarżącej ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując należy podnieść, że decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem, nie doszło do naruszenia zasady legalności (art. 6 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił wszystkie przesłanki faktyczne i prawne leżące u podstaw wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.