VII SA/Wa 361/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący, Sędzia WSA, Artur Kuś (spr.), , , Sędzia WSA, Sędzia WSA, , Wojciech Sawczuk, Andrzej Siwek, , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. C. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia A. C. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] marca 2021 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch urządzeń melioracji wodnych w postaci ziemnych stawów rybnych oraz przebudowie rowu polegającej na wykonaniu przepustu lub kładki na dz. o nr ewid. [...] i [...], obręb B., gmina L. - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz Miasta i Gminy w Li., pismem z 11 lutego 2021 r., znak: [...], zwrócił się do RDOŚ w O. z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej powyżej inwestycji. RDOŚ w O. postanowieniem z [...] marca 2021 r., znak: [...] - odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji. W uzasadnieniu podkreślił, że w sprawie wymagane jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w związku z lokalizacją inwestycji w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na terenie którego obowiązuje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...], z 2005 r. Nr [...], poz. [...]) oraz w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Organ I instancji odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji z uwagi na naruszenie zakazu określonego w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). W ocenie RDOŚ w O., planowana inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 89 lit a i b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839; dalej: "rozporządzenie") - melioracji terenów znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: "u.o.p.") lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, innej niż wymieniona w lit. a. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając organowi I instancji, że wydane rozstrzygnięcie ingeruje w prawo własności nieruchomości. Ponadto w jej ocenie organ I instalacji ustalił stan faktyczny sprawy w sposób wybiórczy, naruszający k.p.a. Podkreśliła, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego, położonego w gminie L. na terenie [...] Parku Krajobrazowego oraz na terenie obszaru Natura 2000. Obie działki położone są na leśnej polanie w terenie podmokłym. "Dotychczasowy sposób użytkowania w/w działek - zgodnie ze zweryfikowanym przez Organ stanem faktycznym - polegał na wykaszaniu łąki w obszarze granic działki i zapobieganiu jej zakrzaczenia". Dodała, że z uwagi na to, że na sąsiednich działkach istnieją zarybione stawy, postanowiła również zrealizować inwestycję w postaci stawy rybnego. W przygotowanym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określone zostały wielkość oraz obszar inwestycji. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że ten "świadomie pominął fakt występowania na sąsiednich działkach zarybionych stawów, pomimo, iż są one widoczne nie tylko w wymienionych w uzasadnieniu postanowienia serwisach, a nawet w ogólnodostępnym serwisie Google Maps. Takie zaniechanie doprowadziło do wyrażonej w uzasadnieniu - a błędnej - konkluzji, że działki sąsiednie stanowią jedynie łąki trwałe oraz rowy, co miało niewątpliwy wpływ na wydanie przez Organ niekorzystnego dla Inwestora postanowienia". Wyjaśniła, że planowana inwestycja nie jest dużym przedsięwzięciem, gdyż planowana powierzchnia stawów to 1000 m², a ich głębokość nie przekroczy 3 m, zatem planowana inwestycja nie podlega przepisom ustawy Prawo ochrony środowiska. Zaznaczyła, że "Ponadto, uszło uwadze Organu, iż na zdecydowanej większości obszaru działek nr [...] i [...] nie zmieni się sposób jego dotychczasowego użytkowania jako łąki". W jej ocenie zarybianie i hodowla skorupiaków (których hodowlę rozważa skarżąca) wpisują się w programy ochrony środowiska naturalnego na tym terenie "i są zdecydowanie bardzie przyjazne otoczeniu niż prowadzenie jakichkolwiek upraw czy hodowli niewymagających żadnych uzgodnień na tym obszarze. Wydane przez organ postanowienie nakłada zatem na właściciela nieruchomości ograniczenia nieznajdujące odzwierciedlenia w obowiązującym stanie prawnym, jak również pozostaje w oderwaniu od faktycznej funkcji i celu planowanej inwestycji, które winny zostać przez Organ ocenione jednoznacznie pozytywnie". Ocena organu I instancji została dokonana w sposób nierzetelny i nieadekwatny do rozmiaru i obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, wykopanie dwóch stawów o niekomercyjnych wymiarach na terenie dz. nr ewid. [...] oraz [...] o łącznej powierzchni prawie 1 ha nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko - na ww. działki, sąsiadujące z nimi łąki, stawy i otulinę lasu. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem RDOŚ w O., że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...], zakazującym realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. Organ I instancji "niesłusznie skupił się wyłącznie na samej nazwie projektowanego przedsięwzięcia zwracając uwagę na zawarte w niej słowo melioracji, przy czym zaniechał rzetelnego i kompleksowego zbadania przedmiotu tegoż przedsięwzięcia, w sposób nieuprawniony skupiając się wyłącznie na zagadnieniu melioracji". Ponadto w ocenie skarżącej bezprawne było zastąpienie przez organ I instancji uchylonego przepisu art. 51 p.o.ś., wybranymi przepisami u.o.p. Działanie to miało na celu wydanie decyzji negatywnej dla inwestora, co było nieuprawnione i naruszające w sposób rażący zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a. Planowane do realizacji stawy "w sposób oczywisty służą racjonalnej gospodarce rolnej oraz wodnej". Zwróciła uwagę, że prowadzi działalność agroturystyczną, a planowana inwestycja byłaby także dodatkową atrakcją dla gości, gdyż planowana inwestycja wpisuje się w strategię obiektu o charakterze Eco-Lodge. W ocenie GDOŚ, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ wyjaśnił, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi obszarowymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszar/y Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu projektów decyzji o warunkach zabudowy pozwoli uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, i tak nie może zostać zrealizowana. Zatem w niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie w pierwszej kolejności przez organ I instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody wynikającymi z utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. W ocenie GDOŚ, inwestycja (której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy na działce [...] i [...], obręb B., gmina L.), zlokalizowana jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Istotne było zatem wyjaśnienie przez organ I Instancji, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia ww. obszaru chronionego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Organ I instancji odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji z uwagi na naruszenie zakazu określonego w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, zakazującym realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. Zgodnie z mapą załączoną do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz na mapach dostępnych w serwisie Geoportal, teren planowanej inwestycji przylega bezpośrednio do niezabudowanych działek o nr. ewid. [...], które stanowią grunty oznaczone w ewidencji gruntów jak Ł-łąka trwała oraz natomiast działka nr [...], jako Ls - las. Działki inwestycyjne stanowią grunty oznaczone w ewidencji, jako ŁV i Ł oraz rowy. Zdaniem GDOŚ, projektowana inwestycja narusza zakaz określony w § 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś. Zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. art. 51 p.o.ś. (§ 3 pkt 1 ww. rozporządzenia) nie obowiązuje, z uwagi na to, że utracił moc z dniem 15 listopada 2008 r. wraz z wejściem w życie ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247), dalej: "uoś". Ustawa w art. 59 ust. 1 posługuje się również pojęciem "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", a więc takim, jakie występuje w § 3 pkt 1 rozporządzenia, natomiast z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy wynika, że w ramach ogólnego pojęcia "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" możemy wyróżnić dwa rodzaje przedsięwzięć: przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podobnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, z późn. zm.), tytuł rozporządzenia wskazuje, że jest ono wydane w sprawie "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Natomiast § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określa, jakie przedsięwzięcia zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a § 3 ust. 1 rozporządzenia ooś, jakie przedsięwzięcia zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadne jest stosowanie odpowiednich przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zawiera zakaz "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", możliwy do wprowadzenia w parku krajobrazowym, a zatem na tym terenie obowiązuje zakaz realizacji właśnie takich przedsięwzięć. Planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 89 lit. b rozporządzenia ooś, tj. stanowi gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji terenów znajdujących się na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1-3 tej ustawy. Zgodnie z art. 195 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), dalej: "p.w.", melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że planowana inwestycja, polegająca na budowie dwóch urządzeń melioracji wodnych - ziemnych stawów rybnych oraz przebudowie rowu polegającej na wykonaniu przepustu lub kładki, stanowić będzie melioracje wodne. Organ dodał, że co do zasady melioracje wodne wykonywane są za pomocą urządzeń melioracji wodnych wymienionych enumeratywnie w art. 197 ust. 1 p.w., nie oznacza to jednak, że regulacja stosunków wodnych może być przeprowadzona wyłącznie za ich pomocą. Wskazał, że w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wprost wskazano cel i charakter planowanej inwestycji. Zgodnie z ww. projektem, na działkach o nr ewid. [...] i [...], stanowiących użytki rolne (łąki trwałe ŁV) planuje się wykonanie ziemnych stawów rybnych - urządzeń wodnych i przebudowę rowu polegającą na wykonaniu przepustu lub kładki. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że Prawo wodne zalicza stawy (niezależnie od pełnionych przez nie funkcji) do urządzeń wodnych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z tychże zasobów (art. 16 pkt 65 tej ustawy). Mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę lokalizację działek, na których planuje się realizację przedmiotowych stawów w granicach parku krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 - GDOŚ stwierdził, że planowana inwestycja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 89 lit. a rozporządzenia ooś. Inwestycja, ze względu na jej omówiony wyżej charakter i lokalizację (na terenie użytków rolnych i w otoczeniu gruntów o takim przeznaczeniu), stanowi również przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 89 lit. a rozporządzenia ooś w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tj. gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków. Przedmiotowe działki stanowią łąki trwałe klasy V. Biorąc pod uwagę załącznik graficzny, który jest integralną częścią projektu decyzji o warunkach zabudowy, w ramach inwestycji dopuszcza się jej realizację użytkach stanowiących łąkę. Zatem inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 89 lit. a i b rozporządzenia ooś w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa wart. 59 ustawy ooś. Dla zakazu określonego w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia uchwałodawca nie przewidział odstępstw. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw wymienionych w art. 17 ust. 2 u.o.p., stanowiących odpowiednio, że zakazy w parkach krajobrazowych nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji. Organ odwoławczy uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia przez organ I instancji szeregu przepisów k.p.a. Wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego postanowienia, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia szczegółowo wyjaśniono przesłanki, które wpłynęły na wydane rozstrzygnięcie. Przywołano przepisy prawne na podstawie których dokonano rozstrzygnięcia oraz wyjaśniono, dlaczego mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. RDOŚ w O. (biorąc pod uwagę, że strony postępowania mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych w ich sprawie rozstrzygnięć oraz, że wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych winno pogłębiać zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych), dołożył starań, aby uzasadnienie spornego postanowienia stanowiło zbiór logicznych przesłanek wyczerpująco uzasadniających rozstrzygnięcie i przekonujących strony o jego prawidłowości. W ocenie GDOŚ, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na fakt, że realizacja spornej inwestycji w określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji stoi w sprzeczności z § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia [...] Parku Krajobrazowego. GDOŚ (odnosząc się do zarzutu skarżącej, w kwestii ograniczenia jej uprawnień właścicielskich) zauważył, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tego rodzaju sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Z art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś., wynika jednoznacznie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a więc w niniejszej sprawie na podstawie art. 17 ust. 2 u.o.p. Odnosząc się do realizacji inwestycji na działkach sąsiednich stwierdził, że do obowiązków GDOŚ należy orzekać w zakresie swoich kompetencji, w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, a więc w zakresie obszarowych form ochrony przyrody w przedmiocie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty podniesione przez skarżącą nie mają w postępowaniu uzgodnieniowym znaczenia - nie stanowią one dla tut. organu argumentu przemawiającego za uzgodnieniem rzeczonego projektu decyzji. Uznał również za niezasadny zarzut skarżącej, że planowań hodowla ryb i skorupiaków wpisuje się w zasady ochrony przyrody. Podał, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.o.p., park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zgodnie z art. 5 pkt 23 ww. ustawy, przez walory krajobrazowe należy rozumieć wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Ze względu na to, że art. 4. ww. ustawy obliguje organy administracji publicznej do dbałości o przyrodę i jej ochronę, to organy ochrony przyrody muszą w granicach kompetencji dążyć do zachowania wszelkich walorów przyrodniczych, do ochrony których powołana została dana forma ochrony przyrody, a w szczególności do egzekwowania przepisów prawa, w tym przepisów obowiązujących lokalnie (uchwały, rozporządzenia), które wskazują na ograniczenia związane z działaniami na danych formach ochrony przyrody. Na marginesie dodał, że w toku postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sposób szczegółowy nie analizuje się uwarunkowań wynikających z lokalizacji przedmiotowej działki w granicach Obszaru Natura 2000 [...] tj. wpływu planowanej inwestycji na przedmioty ochrony ww. obszaru Natura 2000, ponieważ przedmiotowa inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]. W konsekwencji, GDOŚ postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. 2. A. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do WSA w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] grudnia 2021 r., zaskarżając je w całości. Ww. rozstrzygnięciu zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - niewłaściwe zastosowanie § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) i uznanie, że brak jest możliwości realizacji inwestycji planowanej przez skarżącą wobec faktu, że zgodnie z tym przepisem zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 p.o.ś., który to przepis nie obowiązywał w dacie wydania postanowień przez organy I i II instancji; - bezpodstawne zastosowanie § 3 ust. 3 pkt 89 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do oceny możliwości realizacji inwestycji skarżącej pomimo, że § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) w żaden sposób nie zakazuje realizacji inwestycji mogących jedynie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tegoż rozporządzenia; - bezpodstawne zastosowanie § 3 ust. 3 pkt 89 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, w której istotą planowanej inwestycji jest nie melioracja terenu, a posadowienie przez skarżącą stawów rybnych o łącznej powierzchni do 1000 m³ i głębokości nieprzekraczającej 3 metrów w celu ich wykorzystywania do hodowli ryb i skorupiaków, wobec czego nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do dyspozycji § 3 ust. 3 pkt 89 lit. e oraz § 3 ust. 3 pkt 105 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - niesłuszne niezastosowanie § 3 ust. 3 pkt 89 lit. e) oraz § 3 ust. 3 pkt 105 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i błędne kwalifikowanie planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pomimo, że jego istotą jest posadowienie stawów rybnych o łącznej powierzchni do 1000 m³ i głębokości nieprzekraczającej 3 metrów w celu ich wykorzystywania do hodowli ryb i skorupiaków; - nieprawidłowe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.p., pomimo że § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) w żaden sposób odnosi się do tegoż przepisu, a art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.p., nie przesądza o niemożności realizacji przedmiotowej inwestycji; - niewłaściwe zastosowanie § 3 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r., w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) w sytuacji, w której § 3 tegoż rozporządzenia (niedzielący się na punkty) określa jedynie położenie granic Parku, nie zakazując przy tym realizacji jakichkolwiek inwestycji; b) naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 k.p.a., poprzez uznanie, że skoro akt prawny zakazujący realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś., odsyła do nieobowiązujących już przepisów prawa, zasadnym jest stosowanie aktualnie obowiązujących przepisów, stanowiących odpowiedniki uchylonych regulacji, pomimo, że § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] września 2005 r., w sposób wyraźny i jednoznaczny zakazuje wyłącznie realizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r., a żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie uprawnia organów do dokonywania wykładni rozszerzającej tegoż przepisu poprzez poszukiwanie innych regulacji prawnych, aniżeli wyraźnie w nim wymieniona; - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., poprzez jedynie wybiórczą analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym pominięcie faktu zgłaszanego przez skarżącą, że na działkach sąsiednich już znajdują się stawy rybne, jak również bezpodstawne stwierdzenie, że planowana inwestycja ma stanowić gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji terenów. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. 3. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięć organów w których odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch urządzeń melioracji wodnych w postaci ziemnych stawów rybnych oraz przebudowie rowu polegającej na wykonaniu przepustu lub kładki na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb B., gmina L. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało uchylić postanowienie organu II instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 6 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.). Podkreślić trzeba, że w szczególności rozstrzygnięcia odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do obowiązującego prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Podstawą uchylenia postanowienia organu II instancji jest zatem brak należytej staranności wykazanej przez organ II instancji w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w braku przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie obowiązujących w dniu orzekania zakazów związanych z odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z tego też względu odniesienie się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem prawa materialnego byłoby przedwczesne. 2. Podstawową kwestią powodującą konieczność uchylenia postanowienia organu II instancji było oparcie rozstrzygnięcia o nieaktualną podstawę prawną. Na tą kwestię zwrócił uwagę organ II instancji w odpowiedzi na skargę. Oczywiście należy pamiętać, że treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu i nie może uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2557/12; wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 652/12). Organ wskazał, że: "W trakcie rozpatrywania sprawy przez GDOŚ jednocześnie obowiązywało rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] oraz nowa uchwała dla tego terenu - uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]), co wprowadziło organ II instancji w błąd. W dniu orzekania przez GDOŚ obowiązywała już nowa uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]), a zatem to na jej podstawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobowiążmy był orzekać w niniejszej sprawie. Niemniej po analizie wymienionych w rozporządzeniu Wojewody [...] i uchwale Sejmiku Województwa [...] zakazów, tutejszy Organ uznał, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy". Zdaniem Sądu, nie można podzielić argumentacji organu II instancji, iż rozstrzygniecie sprawy w oparciu o nieaktualną podstawę prawną formułującą zakazy nie miało istotnego wpływu na wydane postanowienie, z kilku względów. Po pierwsze - organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1813/19). Integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna obowiązuje (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4075/18). Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1217/18). Zatem po ustaleniu mocy obowiązującej konkretnego przepisu prawa (a w szczególności wprowadzającego zakazy, czy ograniczenia), organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Po drugie – w trakcie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...]Nr [...] poz. [...]). Rozporządzenie to obowiązywało do 1 czerwca 2021 r., gdyż utraciło moc obowiązującą po wejściu w życie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]). Inaczej mówiąc, rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] marca 2021 r. w sposób poprawny i zasadny oparte było na obowiązującym wówczas rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...]. Z kolei rozstrzygniecie organu II instancji z [...] grudnia 2021 r. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji powinno było uwzględniać treść obowiązującej od 1 czerwca 2021 r. uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Po trzecie – zgodzić można się z organami, że w sytuacji, gdyby powołane akty prawne zawierały identyczne normy prawne określające różnego rodzaju zakazy, to można by mówić o naruszeniu prawa, ale takim które nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (tak jak w innej sprawie skarżącej – zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 362/22). Przepis prawny jest wyodrębnioną graficznie i stanowiącą całość gramatyczną jednostką językową tekstu prawnego (np. artykuł, paragraf, ustęp, punkt, zdanie). Przepis jest formą prawa. Z kolei norma prawna to reguła (dyrektywa) postępowania wyznaczająca wzór zachowania, zawierająca niezbędne elementy i skonstruowana na podstawie wykładni przepisów prawa. Norma prawna stanowi treść prawa. Normy prawne zawarte są w aktach normatywnych. Norma prawna może być wyrażona jednym przepisem, kilkoma przepisami, jak i częścią przepisu. Elementy normy prawnej mogą być zawarte w różnych hierarchicznie aktach normatywnych należących do różnych gałęzi prawa. Po czwarte - w niniejszej sprawie wskazać należy na następujące regulacje: a) w rozporządzeniu Wojewody [...] umieszczono między innymi zakaz "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.)"; b) w uchwale Sejmiku Województwa [...] wymieniono analogiczny zakaz "realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". W ocenie Sądu, norma prawna w oparciu o którą odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji jest różnie sformułowana w obu aktach prawnych. Wskazany zakaz w rozporządzeniu Wojewody [...] odnosi się do "(...) art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska", zaś w uchwale Sejmiku Województwa [...] zakaz odnosi się do "przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Przypomnieć należy, że art. 51 uchylony został przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz.1227) z dniem 15 listopada 2008 r. Po piąte – odpowiadając na zarzut odnoszący się do art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska zgodzić się można z tym, że ustawa z 3 października 2008 r. w art. 59 ust. 1 posługuje się również pojęciem "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko", a więc takim, jakie występuje w § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Natomiast z art. 59 ust.1 pkt 1 i 2 wynika, że w ramach ogólnego pojęcia "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" możemy wyróżnić dwa rodzaje przedsięwzięć: przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podobnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.), tytuł rozporządzenia wskazuje, że jest ono wydane w sprawie "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Natomiast § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określa, jakie przedsięwzięcia zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a § 3 ust. 1 rozporządzenia, jakie przedsięwzięcia zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wraz z uchyleniem art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska przestał obowiązywać zakaz z § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Taki wniosek byłby zasadny tylko wówczas, gdyby uchylony został § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], albo po uchyleniu art. 51 nie obowiązywałaby inna ustawa, która regulowałaby problematykę przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (podobnie WSA w wyroku z 5 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2847/17 oraz w wyroku z 21 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2939/16, a także NSA w wyroku z 22 października 2014 r., sygn. akt II OSK 897/13). Inaczej mówiąc, pomimo uchylenia art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska z dniem z dniem 15 listopada 2008 r. odesłanie zawarte w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] zawarte w § 3 pkt 1 mogło być stosowane przez organ I instancji w dniu wydania decyzji (tj. 3 marca 2021 r.). Nie oznacza to jednak, że organ II instancji również mógł powoływać się na zakaz zawarty w § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], gdyż od 1 czerwca 2021 r. rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą w wyniku wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...] marca 2021 r. a decyzja organu II instancji została wydana w dniu [...] grudnia 2021 r. a więc po 9 miesiącach od obowiązywania nowej regulacji prawnej w tym zakresie i odsyłającej do innej obowiązującej ustawy. Inaczej mówiąc, w niniejszej sprawie nie można zaakceptować sytuacji w której: a) w § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]zastosowano, jak to się ujmuje w literaturze przedmiotu (por. B. Wróblewski, M. Zajęcki, O normatywności, redundantności i zbędności przepisów prawnych. Część druga: typologia przepisów, Przegląd Sejmowy nr 2 (163) 2021, s. 205-206) tzw. odesłanie puste, czyli takie, które kieruje interpretatora do tekstu prawnego, który nie obowiązuje (art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska); w takim przypadku tekst odsyłający ma nieredundantną treść normatywną (wysławia fragmenty normy kompetencyjnej), jest jednak obarczony wadą systemową, którą interpretator uzupełnia przez wykładnię funkcjonalną, np. przez wnioskowanie per analogiam; gdyby uzupełnienie luki konstrukcyjnej było niemożliwe na podstawie akceptowalnych reguł wykładni, mielibyśmy do czynienia z "przepisem partaczem", pozbawionym waloru normatywności; b) rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] zawierający zakaz będący podstawą odmowy uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy również nie obowiązuje w dniu wydania postanowienia organu II instancji. Inaczej mówiąc, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podwójnie nieaktualnymi regulacjami prawnymi: a) odesłaniem w § 3 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] do nieobowiązującego art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska (chociaż wyjaśniono sens zastosowania tych regulacji), oraz b) nieobowiązującym w dniu wydawania rozstrzygnięcia przez organ II instancji samego rozporządzenia nr [...] Wojewody [...]. Jednakże w ocenie Sądu, dla "czystości" rozstrzygnięcia, które również powinno mieć charakter edukacyjny i w kontekście zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), która sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowane do niej rozstrzygniecie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa – należało uchylić postanowienie organu II instancji. 3. Podsumowując, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że nie dostrzeżenie przez organ II instancji zmiany prawa w zakresie omawianych zakazów stanowi uchybienie nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji w niniejszej sprawie zobowiązany był orzekać na podstawie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. [...]) a nie na podstawie rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Jest to o tyle istotne, że wskazane akty prawne odsyłały do różnych ustaw: ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska oraz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji znajdują się co prawda odniesienia do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji (postanowienia) odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie rozpozna sprawę w jej całokształcie. W szczególności wskaże i dokona interpretacji obowiązującej w dniu wydania postanowienia podstawy prawnej zakazu, w oparciu o który odmówiono skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Jeśli w dacie orzekania obowiązują już inne przepisy, to organ odwoławczy musi orzekać, biorąc pod rozwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia. 4. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.