I OSK 547/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2283/21 o odrzuceniu sprzeciwu Powiatu [...] w sprawie ze sprzeciwu Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia oddalić skargę kasacyjną w całości Postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2283/21 (dalej postanowienie z 12 października 2021) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie 1. odrzucił sprzeciw Powiatu [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość; 2. zwrócił skarżącemu Powiatowi [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji powołał treść art. 50 § 1 i 2 oraz art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa). Wskazał, że niniejszej sprawie sprzeciw na decyzję Wojewody [...]wydaną w postępowaniu odwoławczym od decyzji Starosty [...], wniósł Zarząd Powiatu [...] działający w imieniu Powiatu [...]. Sąd I instancji podniósł treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.5.2003 r. sygn. akt OPS 1/03, w której stwierdzono, że ustawa może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa i wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Wówczas ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma w dalszym postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego ani podmiotem legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W uchwale I OPS 2/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445). Z uzasadnienia uchwały I OPS 2/15 wynika, że w sprawie, w której starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. W konsekwencji, w takiej sprawie powiat nie może wywodzić swojego interesu prawnego z faktu bycia obowiązanym do wypłaty odszkodowania i stać się stroną postępowania (ONSAiWSA 2016/4/54, s. 42). Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że sprzeciw został wniesiony przez nieuprawniony podmiot, wobec czego uznał sprzeciw za niedopuszczalny z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa co skutkowało jego odrzuceniem. O zwrocie wpisu sądowego postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt ppsa (k. 15-19 akt sądowych). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący Powiat [...], zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 1 ppsa, polegające na błędnej wykładni przepisów i ich zastosowaniu poprzez przyjęcie, że Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu nie ma przymiotu strony skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym; naruszenie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publiczych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), polegające na pominięciu, że decyzję na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta, a także naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), polegające na pominięciu, że organami powiatu są: rada powiatu i zarząd powiatu, nie jest natomiast organem powiatu starosta. Skarżący kasacyjne zarzucił naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 28-29 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi (sprzeciwu) jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 .2.2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z: 22.10.2021 r. I OSK 1563/21; 10.11.2021 r. I OSK 1700/21; 24.11.2020 r. I OSK 1451/20, a także w postanowieniu NSA z 14.1.2021 r. II OSK 3381/19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ to Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 12 ust. 1, 4, 4a, 4f, 5 art. 18 oraz art. 22 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...] w gminie [...], która stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...] w związku z przeznaczeniem jej na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...] . Po rozpatrzeniu odwołania uczestnika M. O., decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej kpa) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z [...] września 2021 r. Powiat [...] , reprezentowany przez Zarząd Powiatu, wniósł sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...] . Mając na uwadze powyższe, Powiat [...] nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji z [...] sierpnia 2021 r. do sądu administracyjnego, co upoważniało Sąd I instancji do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 1 ppsa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że jednostka samorządu terytorialnego zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 kpa, a także w art. 50 § 1 ppsa, celem ochrony swoich interesów. Zaskarżone postanowienie nie narusza art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.