III SA/Lu 222/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant: Referent stażysta Agnieszka Kuna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu ucznia do szkoły za okres od 1 września 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej okresu od dnia 1 września 2019 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. II. zasądza od Wójta Gminy na rzecz J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca J. P. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. zwróciła się do Wójta Gminy o zwrot kosztów dowozu syna skarżącej N. K. z miejsca zamieszkania w [...] gmina N. D. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej im. A. E. w L., w roku szkolnym 2019/2020. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała się na przepis art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu [...] kwietnia 2019 r. przez P. Z. do spraw O. o N. z siedzibą w L., orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu [...] czerwca 2019 r. przez W. Z. do spraw O. o N. z siedzibą w L. oraz orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego wydane w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Z. O. Z. P. nr [...] – S. P. W. D. i R. w L.. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca uzupełniła wniosek o dane wskazane w wezwaniu Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2020 r. Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], powołując się na treść art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wyjaśnił, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły albo zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Do pisma zostały dołączone trzy egzemplarze umowy określającej zasady zwrotu kosztów przewozu ucznia do szkoły własnym środkiem transportu. W umowie przewidziano jej zawarcie na czas oznaczony od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. P. Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. zostało doręczone J. P. w dniu [...] lutego 2020 r. W dniu [...] marca 2020 r. pomiędzy J. P., a Gminą N. D. , w imieniu której działał Wójt [...], została zawarta umowa określająca zasady zwrotu kosztów przewozu, o którym mowa w art. 39a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Umowa została zawarta na czas oznaczony od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. Natomiast pismem z dnia [...] lutego 2020 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy N. D. w dniu [...] marca 2020 r., J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaskarżając czynność Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka N. K. do Niepublicznej Szkoły Podstawowej im. A. E. w L., w części dotyczącej okresu od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 127 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że gmina nie ma obowiązku dowożenia ani zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek niepublicznych, podczas gdy przepisy w jednakowy sposób traktują zarówno placówki publiczne jak i niepubliczne, niezależnie od daty złożenia wniosku o zwrot kosztów dowozu dziecka do szkoły. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Wójt Gminy uznał brak podstaw do finansowania przez Gminę zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły w okresie od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., bowiem rodzice nie skorzystali z prawa żądania zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do szkoły, zatem obowiązek zwrotu nie powstał. Odmawiając zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do szkoły organ nie rozważył kwestii terminu przedawnienia roszczenia o zwrot tych kosztów i nie wyjaśnił, kiedy powstaje i wygasa obowiązek zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły. Pominięcie uzasadnienia odmowy zwrotu kosztów dowozu syna skarżącej do szkoły stanowi podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Skarżąca podkreśliła, że przepis art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia wskazanym w tym przepisie uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowóz zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna. Przy tym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. W niniejszej sprawie nie doszło do podpisania umowy pomiędzy Gminą N. D. , a skarżącą w zakresie dowozu dziecka do szkoły przez rodziców i zwrotu kosztów z tym związanych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było zapewnienie bezpłatnego transportu N. K. do szkoły, a jeżeli Gmina nie realizowała bezpłatnego transportu, a transport realizowany był przez rodziców, to zasadny jest zwrot kosztów z tym związanych niezależnie od daty złożenia wniosku. Organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że w roku szkolnym 2019/2020 Gmina N. D. realizowała wynikający z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki oraz zwrotu kosztów dowozu uczniów do szkół i placówek, jeżeli dowożenie zapewniali rodzice i była w gotowości spełnić ten obowiązek wobec wszystkich uprawnionych, którzy z takim żądaniem wystąpili. Ponadto podano do publicznej wiadomości informację o dowozie na stronie internetowej Gminy w postaci opracowanego druku wniosku o zwrot kosztów dowozu uczniów z terenu Gminy N. D. do szkół i przedszkoli/oddziałów przedszkolnych. Gmina N. D. nie kwestionuje i nigdy nie kwestionowała obowiązku dowożenia dzieci niepełnosprawnych do placówek niepublicznych. Obowiązek ten stanowi źródło uprawnienia po stronie rodziców dziecka z niepełnosprawnością, którego treścią jest żądanie zwrotu kosztów dowozu dziecka do wybranej przez nich szkoły, która z uwagi na charakter prowadzonego w niej kształcenia w sposób najbardziej pełny odpowiada potrzebom dziecka. Wskazane wyżej uprawnienie, tak jak obowiązek gminy stanowiący jego źródło, posiada jednak charakter publicznoprawny, a co za tym idzie wymaga od podmiotu będącego jego adresatem podjęcia aktywności zmierzającej do realizacji uprawnienia. Na rodzicach ciąży więc obowiązek (przysługuje uprawnienie) zwrócenia się z wnioskiem do gminy, która zobowiązana jest zawrzeć stosowną umowę. Obowiązek zwrotu kosztów dowozu powstaje dopiero po zawarciu umowy i dotyczy okresu jej obowiązywania, a zatem w w okolicznościach sprawy od stycznia 2020 r. Brak jest natomiast podstaw finansowania przez organ zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły w okresie od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., ponieważ skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwrot kosztów dowozu dopiero [...] stycznia 2020 r. W ocenie organu wskutek nieskorzystania przez rodziców z prawa żądania zwrotu kosztów dojazdu, obowiązek przed złożeniem stosownego wniosku nie powstał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stosownie do art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r., w zakresie odmawiającym zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego ucznia - syna skarżącej N. K. – do Niepublicznej Szkoły Podstawowej im. A. E. w L. w okresie od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., o co skarżąca wnosiła we wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Z umowy, której trzy egzemplarze zostały przesłane skarżącej wraz z pismem Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2020 r. wynika, że Wójt Gminy zaoferował zawarcie umowy określającej zasady zwrotu kosztów przewozu ucznia na czas oznaczony od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r. W treści umowy nie przewidziano natomiast zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły w całym okresie objętym wnioskiem skarżącej, dotyczącym zwrotu kosztów przewozu ucznia w roku szkolnym 2019/2020, a zatem od dnia [...] września 2020 r. W związku z opisanym przedmiotem skargi w pierwszym rzędzie wskazać należy na powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu wskazanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.). W myśl art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Przed [...] grudnia 2019 r. przepis art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe przewidywał, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Na mocy art. 1 pkt 2 i 3 ustawy dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2248) z dniem 3 grudnia 2019 r. w art. 39 ust. 4 uchylono pkt 3, a po art. 39 dodano art. 39a. Zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy Prawo oświatowe obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów jednorazowego przewozu następuje w wysokości określonej według wzoru opisanego szczegółowo w ust. 2 art. 39a, uwzględniającego: liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem (lit. a), liczbę kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a (lit. b), średnią cenę jednostki paliwa w danej gminie właściwego dla danego pojazdu (lit. c), średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu według danych producenta pojazdu (lit. d). Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie (ust. 3). Stosownie do art. 39a ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] grudnia 2019 r., zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (ust. 5). Jeżeli rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2 (ust. 6). Zatem przepisy ustawy Prawo oświatowe, zarówno w brzmieniu przed [...] grudnia 2019 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym przewidują, że gmina może realizować obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły w formie zorganizowania bezpośrednio przez gminę – we własnym zakresie – bezpłatnego transportu i opieki, albo w formie zwrotu kosztów przejazdu uczniów oraz opiekujących się nimi rodziców, gdy dowóz dziecka do szkoły zapewniają rodzice. Przy tym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17). W przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form, w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do najbliższej szkoły. W niniejszej sprawie Wójt Gminy w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. nie kwestionował obowiązku Gminy N. D. zwrotu kosztów przewozu do szkoły niepełnosprawnego syna skarżącej w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] czerwca 2020 r., to jest do końca roku szkolnego 2019/2020. W odpowiedzi na wniosek Wójt wraz z pismem z dnia [...] lutego 2020 r. przesłał skarżącej do podpisu umowę, w której § 7 przewidziano jej zawarcie na czas określony – na wskazany wyżej okres. Umowa tej treści została zawarta pomiędzy skarżącą, a Gminą N. D. w dniu [...] marca 2020 r. Trafnie natomiast podniesiono w skardze, że podejmując zaskarżoną czynność Wójt Gminy nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie został uwzględniony wniosek o zwrot kosztów przewozu do szkoły niepełnosprawnego syna skarżącej w okresie od początku roku szkolnego, to jest od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. Wprawdzie czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie stanowi decyzji ani postanowienia, jednakże w sytuacji nieuwzględnienia w całości wniosku skarżącej organ winien uzasadnić wyrażone w czynności stanowisko i przedstawić przesłanki, którymi się kierował. Z okoliczności sprawy i przebiegu postępowania można wywieźć, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku w zakresie dotyczącym okresu od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. był fakt złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot kosztów przewozu dziecka do szkoły w roku szkolnym 2019/2020 już po upływie wskazanej wyżej części roku szkolnego, a mianowicie dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. Wymaga jednak zaznaczenia, że ustawa Prawo oświatowe nie zawiera norm określających termin złożenia przez rodziców wniosku o zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnych uczniów do szkoły. Nie można również pominąć, że ustawa przewiduje zwrot kosztów. Zatem założeniem ustawy jest uprzednie poniesienie tych kosztów przez rodziców oraz ich następczy zwrot na rzecz rodziców przez gminę. Zgodnie z art. 39a ust. 4 i ust. 5 ustawy zwrot następuje na podstawie umowy między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, zawartej w terminie 14 dni od uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. W ocenie Sądu w świetle przywołanych przepisów ustawy nie ma jednakże przeszkód, by w zawartej umowie został przewidziany zwrot kosztów przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły także za okres przed złożeniem wniosku, jeżeli rodzice w całym wskazanym we wniosku okresie realizowali przewozy dziecka do szkoły i wykazali spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 39 ust. 4. Przepisy ustawy nie wykluczają zwrotu kosztów za okres przed zawarciem umowy. Trzeba zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy na skutek wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 2020 r. Gmina N. D. w umowie zawartej ze skarżącą w dniu [...] marca 2020 r. zobowiązała się do zwrotu kosztów przewozu syna skarżącej do szkoły w okresie obowiązywania umowy, to jest od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] czerwca 2020 r., a zatem także za okres poprzedzający zawarcie umowy. W konkluzji uznać należy, że złożenie wniosku w trakcie roku szkolnego, w dniu [...] stycznia 2020 r., nie mogło stanowić przeszkody do przyznania zwrotu kosztów za poprzedzającą datę złożenia wniosku część roku szkolnego 2019/2020. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej okresu od [...] września 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.