I OSK 409/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.P. i A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt: IV SA/Gl 362/17 w sprawie ze skargi T.P. i A.P. na czynność Wójta Gminy Świnna z dnia [..] stycznia 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły wraz z opiekunem 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i stwierdza bezskuteczność czynności Wójta Gminy Świnna z dnia [..] stycznia 2017 r., znak: [..], 2. zasądza od Wójta Gminy Świnna na rzecz T.P. i A.P. solidarnie kwotę 1174 (słownie: tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt: IV SA/Gl 362/17 oddalił skargę T.P. i A.P. na czynność Wójta Gminy Świnna z dnia [..] stycznia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły wraz z opiekunem. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 12 kwietnia 2013 r. T.P. i A.P. zwrócili się do Wójta Gminy Świnna z wnioskiem o dowóz ich syna – K. do szkoły prowadzonej przez Fundację [..] w Ł.w ch w roku szkolnym 2013/2014. Pismem z dnia [..] kwietnia 2013 r., znak: [..], Wójt Gminy Świnna poinformował, że wyraża zgodę na dowóz ich syna do szkoły prowadzonej przez Fundację [..] w Ł. i poprosił o zgłoszenie się do Urzędu Gminy w Świnnej w sierpniu 2013 r. w celu uzgodnienia szczegółów dowozu. Pismem z dnia 26 września 2013 r. T.P. i A.P. wnieśli o zwrot kosztów transportu syna do szkoły wskazując, że zostali zmuszeni do samodzielnego zapewnienia dowozu, ponieważ mimo podejmowanych interwencji, zapewniony przez Gminę dowóz nie był zadowalający. Wnioskujący wytknęli, że w samochodzie zapewnionym przez Gminę brak jest pięciopunktowych pasów bezpieczeństwa, brak fotelików, nie jest zapewniona należyta opieka, a sposób organizacji dowozu powoduje systematyczne spóźnianie się dziecka na zajęcia i długi czas oczekiwania na odbiór po zajęciach. Pismem z dnia [..] października 2013 r., znak: [..], Wójt Gminy Świnna poinformował skarżących, że zwrot za dowóz ucznia własnym samochodem przysługuje na zasadach określonych w umowie między wójtem gminy, a rodzicem dowożonego dziecka, o ile gmina nie zapewnia dowozu lub jeżeli dziecko jest upośledzone w stopniu głębokim, a rodzice wyrażą taką wolę. Skoro Gmina Świnna zapewnia dowóz dzieci specjalistycznym samochodem z fachową opieką, a K.P. nie jest dzieckiem upośledzonym w stopniu głębokim, to nie jest możliwe pokrycie kosztów samodzielnego dowozu dziecka do szkoły. W odpowiedzi na wyżej wymienione pismo skarżący, pismem z dnia 9 października 2013 r., ponownie szczegółowo wyrazili swoje niezadowolenie z transportu organizowanego przez Gminę oraz domagali się rzeczowej oceny ich sytuacji. Pismem z dnia [..] października 2013 r., znak: [..], Wójt Gminy Świnna poinformował, że zwrot kosztów za indywidualny dowóz dziecka nie jest możliwy, gdy Gmina Świnna taki dowóz zapewnia i wcześniej nie została zawarta umowa. Kolejnym wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. skarżący zwrócili się do Wójta Gminy Świnna o zwrot kosztów dowozu syna do Zespołu Szkół Specjalnych w Ł. w następnym roku szkolnym, tj. 2014/2015, podnosząc, że rodzice dziecka z niepełnosprawnością decydują o wyborze szkoły, a skoro sami wybrali Zespół Szkół Specjalnych w Ł. oraz we własnym zakresie ponoszą koszty jego dowozu, to gmina nie może tego kwestionować. Edukacja ich syna odbywa się, zgodnie z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [..] wydanego przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Ż. Wójt Gminy Świnna, w piśmie z dnia [..] września 2014 r., znak: [..], ponownie stwierdził, że zwrot kosztów indywidualnego dowozu syna skarżących nie jest możliwy, z uwagi na fakt zorganizowania i zapewnienia przez Gminę Świnna jego dojazdu do szkoły. Transport ten odbywa się regularnie przystosowanym do tego pojazdem i jest wykonywany pod opieką wykwalifikowanych pracowników. Zwrócił uwagę, iż zgodnie z orzecznictwem sądowym, w razie gdy realizacja obowiązku zapewnienia uczniowi dojazdu do szkoły odbywałaby się poprzez zwrot kosztów dojazdu, wówczas byłyby to koszty dojazdu do najbliższej szkoły umożliwiającej potrzebę kształcenia specjalnego ucznia, w tym przypadku byłaby to Szkoła w Ż.- S., znajdująca się przy ul. [..]. W piśmie z dnia 24 września 2014 r. wnioskujący ponownie podnieśli, że zgodnie z obowiązującym prawem to rodzice dziecka decydują, czy ma ono być dowożone do szkoły transportem organizowanym przez gminę, czy sami taki transport zapewniają, a wówczas mają prawo domagać się od gminy zwrotu jego kosztów. Ich zdaniem nie mogą korzystać z dowozu zorganizowanego przez Gminę Świnna, w szczególności ze względu na brak drogi dojazdowej do ich posesji, co wiąże się z koniecznością znoszenia 35-kilowego dziecka na rękach przez 0,5 km w miesiącach letnich oraz przez 2 km w miesiącach zimowych, kiedy to samochód nie dojeżdża nawet do ostatniego przystanku. Organizacja dojazdu polega zatem wyłącznie na rozwożeniu dzieci do kilku placówek, co powoduje spędzanie przez ich chorego syna aż 2 godzin w samochodzie w jedną stronę. Natomiast szkoła w Ż.-S. nie zapewnia pełnej realizacji orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej co do sposobów jego kształcenia z uwagi na występujące upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym. W ocenie skarżących szkoła, do której uczęszcza obecnie ich syn jest szkołą umożliwiającą pełną realizację wskazań edukacyjnych dla ich syna i jest to najbliższa taka placówka, chociaż trasa do Ł. jest o połowę dłuższa, niż trasa do Ż.-S. Pismem z dnia [..] października 2014 r., znak: [..], Wójt Gminy Świnna poinformował, że sytuacja dotycząca dowozu syna skarżących nie uległa zmianie i może być on dowożony transportem organizowanym przez Gminę albo może być zwracany koszt jego dowozu do najbliższego specjalistycznego ośrodka (Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ż.), jeżeli dziecko do takiego jest dowożone. W piśmie z dnia 19 grudnia 2014 r. wnioskujący podtrzymali swój wniosek o zwrot kosztów dowozu syna do szkoły prowadzonej przez Fundację [..] w Ł. podnosząc, że od miesiąca września 2013 r. ich nie otrzymują, pomimo iż Wójt Gminy Świnna wyraził zgodę na jego dowóz do Ł., przedkładając m.in. opinię lekarza neurologa (zaświadczenie lekarskie z dnia [..] grudnia 2014 r.) o konieczności dowożenia dziecka do szkoły przez rodziców oraz opinię psychologiczno-pedagogiczną z dnia [..] grudnia 2014 r. z Zespołu Szkół Specjalnych w Ł., z której wynika, że wszelkie zmiany miejsca jego nauki wpłynęłyby niekorzystnie na jego rozwój. Pismem z dnia [..] stycznia 2015 r., znak: [..], Wójt Gminy Świnna poinformował, że na podstawie art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty, nie istnieje możliwość zwrotu kosztów dowozu ucznia o orzeczonym stopniu upośledzenia umysłowego (znacznym) do innej szkoły niż szkoła najbliższa. Zacytował treść art. 71b ustawy oraz wskazał, że skarżący domagają się zwrotu kosztów dowozu ich syna do niepublicznej placówki, położonej w Ł., znajdującej się w odległości około 15 km od miejsca jego zamieszkania. Natomiast najbliżej położoną placówką oświatową w stosunku do miejsca zamieszkania ucznia, która byłaby w stanie zapewnić mu odpowiednie warunki nauki, zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Ż.-S., położony jest w odległości ok. 6,6 km od miejsca jego zamieszkania. W sprawie brak jest zatem nie tylko podstaw do żądania zwrotu kosztów przejazdu ucznia, już poniesionych przez skarżących do placówki w Ł., ale także nie istnieją podstawy do zawarcia w przyszłości umowy o zwrot takich kosztów. W wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 415/15 Sąd stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy Świnna z dnia [..] stycznia 2015 r., uznając, ze użyty przez ustawodawcę termin "najbliższa szkoła" odnosi się do takiej szkoły, która przyjmie niepełnosprawnego ucznia i w rzeczywistości pozwoli mu na wypełnienie obowiązku nauki. W tym celu konieczne było po stronie organu dokonanie odpowiednich ustaleń pozwalających na ocenę, czy szkoła, o której ogólne informacje znajdują się w aktach (Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczego w Ż.) będzie szkołą właściwą w konkretnym, zdiagnozowanym przez specjalistów przypadku. Kwestią istotną jest bowiem ustalenie, czy sugerowana przez organ szkoła spełniać będzie indywidualne wymagania zdrowotne dziecka, przez co zapewni mu możliwość wypełniania obowiązku szkolnego. W toku ponownego postępowania wnioskujący pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. doprecyzowali, iż nadal domagają się zwrotu kosztów dowozu ich syna do Zespołu Szkół Specjalnych w Ł., za okres obowiązywania orzeczenia o kształceniu specjalnym z dnia [..] sierpnia 2013 r. oraz za obecny okres, od uprawomocnienia się nowego orzeczenia z dnia [..] lutego 2016 r. Pismem z dnia [..] stycznia 2017 r., znak: W.1521.100.3.2016, Wójt Gminy Świnna uznał za bezzasadny wniosek skarżących, w zakresie domagania się przez nich zwrotu kosztów dowozu ich syna wraz z opiekunem do Zespołu Szkół Specjalnych w Ł. za okres od dnia [..] lutego 2016 r., tj. za okres od dnia obowiązywania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. do chwili obecnej, nie zostało bowiem potwierdzone, by szkoła w Ł. była "najbliższą" placówką oświatową, w której syn skarżących mógł odbywać edukację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, T.P. i A.P. zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, wyrazem czego było pominięcie wyraźnych zleceń i opinii upoważnionych podmiotów, że indywidualne wskazania zdrowotne wymagane przez syna skarżących spełnia Szkoła Podstawowa przy Zespole Szkół Specjalnych w Ł., którą wskazano w orzeczeniu nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. i z dnia [..] sierpnia 2016 r. oraz opinii psychologicznej z dnia [..] lutego 2016 r., a także opinii specjalistów, w której podkreślono bardzo dużą jego wrażliwość i trudności adaptacyjne. Dodatkowo, zarzucono organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 oraz art. 71b ust. 3 ustawy w związku z § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 173, poz. 1072) przez pominięcie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [..] lutego 2016 r. i wskazań kompetentnych podmiotów, co skutkowało przyjęciem ustaleń organu sprzecznych z tym orzeczeniem. W odpowiedzi na skargę, Wójta Gminy Świnna wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając wniesioną skargę stwierdził, że celem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie możliwości odbycia edukacji przez syna skarżących w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w Ż. jako zagadnienia wstępnego, mającego decydujące znaczenie dla ustalenia tzw. "najbliższej szkoły" po myśli art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zgodnie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [..] lutego 2016 r. Zdaniem Sądu, w myśl przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie edukacji, nie budzi wątpliwości, że w przypadku uczniów niepełnosprawnych pobierających naukę w szkole obowiązek faktycznego dowozu lub zwrotu jego kosztów obejmuje tylko szkołę położoną w najbliższej odległości, a nie każdą ze szkół wybranych przez rodziców ucznia. Sąd następnie wyjaśnił, że uczniowi objętemu kształceniem specjalnym dostosowuje się odpowiednio program wychowania przedszkolnego i program nauczania do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych ucznia, a zalecenia zawarte w orzeczeniu umożliwiają zapewnienie stosownie do indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oraz możliwości psychofizycznych organizację kształcenia, a także zapewnienie rewalidacji i pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Wydawane na podstawie art. 71b ustawy opinie o potrzebie kształcenia specjalnego określają zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Przytaczając treść § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1072) Sąd wskazał, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określa się zalecane: 1) warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej; 2) najkorzystniejsze dla dziecka formy kształcenia specjalnego, a dodatkowo, w orzeczeniu tym należy wskazać wszystkie zalecane najkorzystniejsze dla danego dziecka wyżej wymienione formy kształcenia na dany etap edukacyjny w szkole (§ 8 ust. 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r.). Oceniając zaistniały w sprawie stan faktyczny sprawy Sąd uznał, że uzasadnienie orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż. nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżących w szkole podstawowej z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym, obowiązujące od dnia [..] lutego 2016 r., w którym zalecono kształcenie w Zespole Szkół Specjalnych w Ł., w której do tej pory realizuje on obowiązek szkolny, bowiem jest to znane dla niego środowisko, w jakim chłopiec dobrze się zaaklimatyzował, a klasa do której uczęszcza jest mało liczna, co pozytywnie wpływa na proces jego edukacji, nie ma decydującego znaczenia. Zdaniem Sądu I instancji nie sposób uznać, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego w jego uzasadnieniu można umieścić inne zapisy niż dotyczące elementów diagnozy uzasadniającej potrzebę tego kształcenia i zalecane najkorzystniejsze jego formy oraz zalecane formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz spodziewane efekty tej pomocy. Zalecenia (co wynika z samej istoty zaleceń) posługują się zwrotami ogólnymi, bowiem obowiązujące w tym zakresie przepisy posługują się pojęciem zaleceń, co do treści orzeczenia zespołu orzekającego poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie precyzyjnego określenia warunków czy zasad opieki, wychowania bądź rewalidacji, czy też wskazania konkretnej z nazwy i miejsca położenia placówki uprawnionej do ich świadczenia. W związku z tym, zadaniem organu rozpoznającego sprawę z wniosku skarżących było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i odpowiedź na pytanie, czy sugerowana "najbliższa szkoła" miejscu zamieszkania spełniać będzie indywidualne wymagania zdrowotne syna skarżących oraz zapewni mu możliwość wypełniania obowiązku szkolnego, zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu z dnia [..] lutego 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego. Kontrolując postępowanie organu w niniejszej sprawie Sąd znał, że najbliższa placówka, tj. Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Ż. przy ulicy [..] dostosowana jest do realizacji potrzeb syna skarżących w niemniejszym stopniu od Zespołu Szkół Specjalnych w Ł., do których uczęszcza i pozwala na realizację zaleceń określonych w wymienionym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [..] lutego 2016 r. (por. pisma Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ż. z dnia: [..] stycznia 205 r.; [..] lutego 2016 r.; [..] czerwca 2016 r.; [..] sierpnia 2016 r.). Organ wskazał bowiem na odpowiednie kwalifikacje kadry pedagogicznej oraz jej doświadczenie w pracy z dziećmi niepełnosprawnymi, a także na rodzaj prowadzonych zajęć i terapii, dostosowanych do potrzeb syna skarżących. Wystarczające w tej materii jest pismo Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ż. z dnia [..] lutego 2016 r. (k. 16 akt administracyjnych), gdyż oferta tego Ośrodka została odniesiona do indywidualnych wskazań syna skarżących i możliwości tego Ośrodka, który dysponował wolnym miejscem. W ocenie Sądu przedstawione przez skarżących opinie specjalistów tylko hipotetycznie określiły możliwe zachowanie syna skarżących i nikt nie ma pewności, jaka byłaby jego reakcja na zmianę miejsca kształcenia i w związku z tym, która placówka byłaby dla niego najkorzystniejsza. Wskazania oparły się wyłącznie na znajomości środowiska Zespołu Szkół Specjalnych w Ł., bowiem jest to znane dla niego środowisko, w którym chłopiec dobrze się zaaklimatyzował, a klasa do której uczęszcza jest mało liczna, co pozytywnie wpływa na proces jego edukacji. Dodatkowo Sąd zauważył, że nie znajduje uzasadnienia finansowanie przewozu dziecka przez gminę tylko z tej racji, że inna placówka niepubliczna dysponuje lepszymi warunkami od placówki publicznej, bowiem takie rozumowanie prowadziłoby do całkowitego oderwania od hipotezy art. 17 ust. 3a ustawy. Na gruncie omawianej ustawy wystarczającym kryterium jest zapewnienie wymogów zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie ustalenie, która placówka zapewnia optymalne warunki. W przeprowadzonym postępowaniu zostało wykazane, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Ż. jest najbliższą placówką zapewniającą odpowiednią formę kształcenia syna skarżących określoną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [..] lutego 2016 r. Co więcej, w sprawie zostało udowodnione i wykazane, że wskazana przez organ placówka jest w stanie zapewnić synowi skarżących realizację obowiązku szkolnego, gdyż jej oferta została odniesiona do wskazań zawartych w tym orzeczeniu, a więc to Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Ż. jest placówką terytorialnie najbliższą miejscu zamieszkania syna skarżących, spełniającą wymogi i potrzeby kształcenia, zgodnie z osnową orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [..] lutego 2016 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt: IV SA/Gl 362/17 wywiedli T.P. i A.P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że szkołą najbliższą może być szkoła spełniająca w mniejszym stopniu zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego niż inna szkoła, a także, że do oceny, czy wskazana przez organ szkoła jest szkołą najbliższą w rozumieniu tego przepisu, uprawniony jest dyrektor tej szkoły. Prawidłowa interpretacja tego przepisu nakazuje przyjąć, że ustalenie szkoły najbliższej powinno następować w oparciu o orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinie specjalistów uprawnionych do oceny potrzeb i możliwości psychofizycznych dziecka, a za szkołę najbliższą należy uznać tę, która w wyższym stopniu realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, - art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie konkretnych zaleceń, w tym konkretnej szkoły, nie należy do kompetencji zespołu orzekającego przy publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, a także że ocena dostosowania szkoły do zaleceń zawartych w orzeczeniu może być dokonana przez dyrektora w sposób sprzeczny z zaleceniami zespołu orzekającego, - § 8 ust. 2 i § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nie może precyzyjnie określać warunków i zasad opieki, wychowania czy rewalidacji oraz wskazywać konkretnej nazwy i miejsca położenia placówki uprawnionej do ich świadczenia, a także, że uzasadnienie orzeczenia precyzujące zalecenia nie mają charakteru wiążącego o ile nie są sprzeczne z treścią zaleceń zawartych w osnowie orzeczenia; - § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół przez jego błędne zastosowanie, ponieważ ogólne regulacje dotyczące liczebności klas w szkołach nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygania kwestii dostosowania warunków szkoły do indywidualnych potrzeb dziecka niepełnosprawnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie, że w uprzednio wydanym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016 r. dokonano wykładni pojęcia szkoły najbliższej, jako tej która spełnia indywidualne wymagania zdrowotne dziecka, zaś potwierdzenie spełniania tych wymagań należy do specjalistów i wymaga specjalistycznej wiedzy medycznej. Tym samym niedopuszczalne było uznanie pisma Dyrektora Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ż. za wystarczające do stwierdzenia, czy szkoła ta spełnia indywidualne wymagania zdrowotne dziecka – K.P., wbrew opinii wszystkich specjalistów wypowiadających się w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Świnna wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zawarto zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). W ramach drugiej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie dokonanej w realiach niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 415/15 wiążącej wykładni pojęcia szkoły najbliższej. Zarzut ten należy uznać za skuteczny w realiach niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie", a według art. 170 p.p.s.a. "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu prawomocnego wyroku obejmuje nie tylko wykładnię przepisów prawa, tj. wyjaśnienie ich treści, lecz również sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 654). Z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 415/15 wynika, że "obowiązek bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu względnie zwrotu kosztów dowozu do szkoły podstawowej ucznia niepełnosprawnego dotyczy odpowiedniej ze względów zdrowotnych najbliższej szkoły, w której uczeń taki ma faktyczną możliwość uczęszczania i realizacji obowiązku szkolnego, a ciężar dowodu, że taka sytuacja ma miejsce obciąża gminę". Jednocześnie jednak Sąd wskazał, że "użyty przez ustawodawcę termin "najbliższa szkoła" odnosi się do takiej szkoły, która przyjmie niepełnosprawnego ucznia i w rzeczywistości pozwoli mu na wypełnienie obowiązku nauki" oraz zwrócił uwagę, że konieczne było po stronie organu "dokonanie odpowiednich ustaleń pozwalających na ocenę, czy szkoła, o której ogólne informacje znajdują się w aktach, będzie szkołą właściwą w konkretnym, zdiagnozowanym przez specjalistów przypadku", mogącą sprostać indywidualnym wymaganiom zdrowotnym dziecka. Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym "zakwestionowane przez skarżących stanowisko organu, wobec faktu, że ich syn nie ma zdiagnozowanego upośledzenia umysłowego z niepełnosprawnościami sprzężonymi byłoby zatem zgodne z regulacją zawartą w art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy, gdyby w istocie w położonej bliżej niż wybrana przez skarżących szkole podstawowej istniała możliwość edukacji małoletniego odpowiadająca jego potrzebom". Ocena prawna wyrażona przez Sąd akcentuje zatem w realiach niniejszej sprawy konieczność wzięcia pod uwagę potrzeb edukacyjnych małoletniego niepełnosprawnego dziecka skarżących i określenia szkoły "właściwej w konkretnym, zdiagnozowanym przez specjalistów przypadku". Ocena ta jest wynikiem dokonania przez Sąd w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 415/15 wykładni przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1943) w realiach tej konkretnej sprawy i w sposób wiążący wskazuje na sposób zastosowania tego przepisu w realiach tej konkretnej sprawy. O ile zatem nie można zarzucić Sądowi I instancji błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty, to w sprawie nie uwzględniono wiążącego w realiach tej sprawy sposobu jego zastosowania, gdzie w przesłance "szkoły najbliższej" rozumianej jako "odpowiednia ze względów, w której uczeń niepełnosprawny ma faktyczną możliwość uczęszczania i realizacji obowiązku szkolnego" konieczne było wzięcie pod uwagę cechy "szkoły właściwej dla małoletniego K.P." według diagnozy specjalistów. W realiach niniejszej sprawy, gdzie obydwie placówki, tj. wskazana przez skarżących, jak i przez organ, zapewniają niepełnosprawnemu dziecku faktyczną możliwość uczęszczania i realizacji obowiązku szkolnego, placówką właściwą według oceny większości specjalistów jest Zespół Szkół Specjalnych w Ł., co wynika z opinii psychologiczno-pedagogicznej z dnia [..] grudnia 2014 r. z Zespołu Szkół Specjalnych w Ł., zgodnie z którą wszelkie zmiany miejsca nauki dziecka skarżących wpłynęłyby niekorzystnie na jego rozwój, orzeczenia z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż. nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżących w szkole podstawowej z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym, zalecającej kształcenie w Zespole Szkół Specjalnych w Ł., w której do tej pory realizuje on obowiązek szkolny, pism Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż. z dnia [..] czerwca 2016 r. oraz z dnia [..] sierpnia 2016 r. zalecającego kontynuowanie pobytu w dotychczasowej szkole, opinii specjalistów Zespół Szkół Specjalnych w Ł., tj. logopedy z dnia [..] października 2016 r. i opinii psychologiczno-pedagogicznej z dnia [..] lutego 2016 r., czy wreszcie stanowiska jednego ze specjalistów Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w Ż., podkreślającego, że nie ma możliwości, by Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Ż. spełnił wszystkie wymogi dotyczące zapewnienia dziecku skarżących warunków, o których mowa w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [..] lutego 2016 r. Opinii i stanowisk powyższych nie dyskwalifikuje stanowisko pozostałych specjalistów Ośrodka, podkreślających, że Ośrodek gwarantuje dziecku prawidłowy i skuteczny przebieg nauczania. Stanowisko to nie podważa bowiem kwalifikacji Zespołu Szkół Specjalnych w Ł. jako placówki bardziej właściwej. Nie może być okolicznością dyskwalifikującą fakt, że dopiero z uzasadnienia orzeczenia z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ż. nr [..] z dnia [..] lutego 2016 r. wynika potrzeba kształcenia syna skarżących w Zespole Szkół Specjalnych w Ł., w której do tej pory realizuje on obowiązek szkolny, skoro z treści tego orzeczenia wynika istotne w niniejszej sprawie znaczenie kontynuowania – ze względu na dobro dziecka - realizowania obowiązku szkolnego w jednej i tej samej placówce. Sąd I instancji akceptując nieprawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym w realiach niniejszej sprawy "szkołą najbliższą" w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w Ż., a nie przyjmując, że szkołą taką jest Zespół Szkół Specjalnych w Ł., nie uwzględnił zatem wszystkich aspektów wiążącej oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 415/15, przez co w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. zarówno przez Sąd I instancji, jak i przez Wójta Gminy Świnna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie przeprowadzone przez organ w następstwie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt: IV SA/Gl 415/15 i w świetle oceny prawnej wyrażonej w jego uzasadnieniu, dostatecznie wyjaśniło istotę sprawy dając podstawy do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy "szkołą najbliższą" w rozumieniu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest Zespół Szkół Specjalnych w Ł. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że we wskazanym wyżej zakresie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. bezskuteczności czynności Wójta Gminy Świnna z dnia [..] stycznia 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do szkoły wraz z opiekunem. Czynność ta została bowiem podjęta z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia [..] stycznia 2017 r., znak: [..]. Warto przy tym dodatkowo zwrócić uwagę, że skarżący mieli podstawy do pozostawania w przekonaniu o tym, że koszty dowozu ich dziecka do Zespołu Szkół Specjalnych w Ł. zostaną im zwrócone, skoro pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. zwrócili się do Wójta Gminy Świnna o zapewnienie dowozu ich niepełnosprawnego syna K. do tej właśnie szkoły prowadzonej przez Fundację [..], a Wójt Gminny Świnna pismem z dnia [..] kwietnia 2013 r. poinformował skarżących o zgodzie na wykonywanie tego dowozu nie kwestionując uznania Szkoły w Ł. za szkołę najbliższą w rozumieniu powołanego przepisu art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miała znaczenia okoliczność, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogłyby odnieść skutku jako wadliwie skonstruowane. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strony skarżące kasacyjnie zarzuciły przede wszystkim błędną wykładnię art. 17 ust. 3a pkt 1 i 3 i art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że szkołą najbliższą może być szkoła spełniająca w mniejszym stopniu zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego niż inna szkoła, a także przyjęcie, że wskazanie konkretnych zaleceń, w tym konkretnej szkoły, nie należy do kompetencji zespołu orzekającego przy publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, oraz że ocena dostosowania szkoły do zaleceń zawartych w orzeczeniu może być dokonana przez dyrektora w sposób sprzeczny z zaleceniami zespołu orzekającego. Ponadto zarzucono błędną wykładnię przepisu § 8 ust. 2 i § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1072) przez przyjęcie, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nie może precyzyjnie określać warunków i zasad opieki, wychowania czy rewalidacji oraz wskazywać konkretnej nazwy i miejsca położenia placówki uprawnionej do ich świadczenia, oraz stwierdzenie, że "uzasadnienie orzeczenia precyzujące zalecenia nie mają charakteru wiążącego o ile nie są sprzeczne z treścią zaleceń zawartych w osnowie orzeczenia". Z kolei błędnego zastosowania § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624) strony skarżące kasacyjnie upatrują w przyjęciu, że "ogólne regulacje dotyczące liczebności klas w szkołach nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygania kwestii dostosowania warunków szkoły do indywidualnych potrzeb dziecka niepełnosprawnego". W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Analiza powyższych zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego w kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie swoje stanowisko odnosi do oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy, niewątpliwie też w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił stanowiska wskazywanego w skardze kasacyjnej jako wykładni powyższych przepisów. Stanowisko Sądu I instancji – jak wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - co do kwalifikacji "szkoły najbliższej", co do znaczenia stanowiska zespołu orzekającego przy publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej oraz oceny dyrektora placówki, a także w kwestii relacji sentencji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do jego uzasadnienia oraz co do znaczenia liczebności klas w szkołach w kontekście rozstrzygania kwestii dostosowania warunków szkoły do indywidualnych potrzeb dziecka niepełnosprawnego, było wynikiem oceny dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a więc wynikiem oceny stanu faktycznego tej sprawy, a nie wynikiem wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.