III SA/Lu 223/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: Jerzy Drwal (sprawozdawca), WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Referent stażysta Agnieszka Kuna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. P.-K. na czynność Wójta Gminy N. D. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu ucznia do szkoły I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od organu na rzecz skarżącej 200 zł (dwieście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. J. P. (dalej jako "skarżąca") zwróciła się z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. do Wójta Gminy o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego N. K. do niepublicznej szkoły podstawowej im. A. w L. w roku szkolnym 2018/2019. Do wniosku skarżąca dołączyła orzeczenia z dnia [...] grudnia 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. stwierdzające - na podstawie przeprowadzonych diagnoz, że N. K. to dziecko, którego należy objąć kształceniem specjalnym. Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] skierowanym do skarżącej, wyjaśnił m.in., że: - w roku szkolnym 2018/2019 obowiązywał przepis art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 z późn. zm.), w myśl którego obowiązkiem gminy było zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia albo do zwrotu kosztów przejazdu takiego ucznia oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem, a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice; - Gminy N. D. spełniła wówczas obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki oraz zwrotu kosztów dowozu uczniów do szkół i placówek; - wszystkich przewidzianych prawem wymogów związanych z realizacją obowiązku, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe, Gmina N. D. dochowała w sferze materialnej, formalnej, jak i informacyjnej; - nieskorzystanie przez rodziców ucznia z prawa do żądania zwrotu kosztów dowozu ich dziecka do szkoły pozwala na uznanie, że obowiązek zwrotu kosztów nie powstał; nie został on bowiem potwierdzony w stosownej umowie zawartej z inicjatywy rodziców ucznia; - zatem nie ma podstaw do zwrotu zawnioskowanych kosztów i należy odmówić zawarcia umowy w tym przedmiocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. P. zaskarżyła w całości powyższą czynność organu, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 39 ust. 4 i art. 127 ustawy - Prawo oświatowe, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że gmina nie ma obowiązku zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek oświatowych, w sytuacji, kiedy przepisy nie uzależniają zwrotu kosztów od daty złożenia wniosku w tej sprawie. Organ wniósł o oddalenie skargi. Z argumentacji dodatkowo zaprezentowanej przez Wójta Gminy wynikało, że organ nie kwestionuje i nigdy nie kwestionowała swojego publicznoprawnego obowiązku w zakresie dowożenia dzieci niepełnosprawnych oraz zwrotu kosztów poniesionych przez rodziców. Wskazane wyżej uprawnienie rodziców niepełnosprawnego dziecka, tak jak obowiązek gminy stanowiący jego źródło, posiada jednak charakter publicznoprawny, a co za tym idzie wymaga od podmiotu będącego jego adresatem podjęcia aktywności zmierzającej do realizacji uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest czynność Wójta Gminy polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu dziecka skarżącej, niepełnosprawnego N. K., do Niepublicznej Szkoły Podstawowej im. A. E. w okresie roku szkolnego 2018/2019. Charakter sporu w niniejszej sprawie powoduje, że w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że powszechnie jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym odmowa zwrotu kosztów transportu i opieki w czasie przewozu niepełnosprawnego ucznia do szkoły jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu wskazanego wyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 717/16 i powołane tam orzecznictwo, a także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 409/18). Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2117/20, już pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, utrwalony był pogląd, że kwestia zwrotu kosztów dojazdu dziecka do szkoły, należy do drogi sądowej ze skargi do sądu administracyjnego, że podejmowane w tym zakresie czynności należą do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czyli do innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz że pogląd ten zachował w pełni aktualność pod rządem Prawa oświatowego. Skontrolowana czynność organu nie miała wyłącznie charakteru informacyjnego. Zawierała bowiem władczą wypowiedź (i to wadliwą) w przedmiocie braku prawnej możliwości refundacji poniesionych kosztów wywołanych dowożeniem dziecka do szkoły. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w roku szkolnym 2018/2019 przewidywał, po pierwsze, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (pkt 1 ust. 4 art. 39 ustawy), a po drugie, że obowiązkiem gminy jest zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, rezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3 ust. 4 art. 39 ustawy). Pomiędzy stronami nie ma sporu co do wykładni wspomnianego przepisu, że przewiduje on dwie formy realizacji obowiązku przez gminę. Pierwszą formą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, przy czym o wyborze rodzaju obowiązku gminy decydują rodzice dziecka. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 723/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1097/17). Powyższe oznacza, że w przypadku wyboru przez rodziców drugiej z wymienionych form w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek, wójt gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna do szkoły. Inna interpretacja art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy – Prawo oświatowe pozostaje sprzeczności z celem systemu oświaty. System ten zapewnia w szczególności dostosowanie treści, metod i organizacji nauczania do możliwości psychofizycznych uczniów, a także możliwość korzystania z pomocy psychologiczno-pedagogicznej i specjalnych form pracy dydaktycznej (art. 1 pkt 5 ustawy) oraz możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną, niedostosowaną społecznie i zagrożoną niedostosowaniem społecznym, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (art. 1 pkt 6 ustawy). Tak skonstruowany system oświaty jest rozwinięciem konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP) oraz obowiązku zapewnienia przez władze publiczne powszechnego i równego dostępu do kształcenia oraz tworzenia systemu indywidualnej pomocy finansowej dla uczniów (art. 70 ust.4 Konstytucji RP). Upływ czasu w kontekście złożonego w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosku przez uprawnionego rodzica o zwrot kosztów dowożenia dziecka do szkoły, zatem po zakończeniu roku szkolnego 2018/2019, mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej rozpoznający żądanie strony zgłoszone w takim wniosku, wyłącznie w przypadku określenia przez ustawodawcę terminu dochodzenia roszczeń. Skoro ustawa – Prawo oświatowe nie określa terminu do składania wniosków, to organ nie mógł w tym zakresie wprowadzać dodatkowych ograniczeń w tej materii twierdząc, że Gmina N. D. spełniła obowiązek zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki oraz zwrotu kosztów dowozu uczniów do szkół i placówek. Argument organu, że wszystkie przewidziane prawem wymogi związane z realizacją obowiązku, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy – Prawo oświatowe zostały przez Gminę N. D. dochowane w sferze materialnej, formalnej, jak i informacyjnej świadczy, że wniosek skarżącej w istocie potraktowano jako spóźniony, pomimo tego, że ustawa nie zawiera w tym zakresie żadnego terminu. Oczywiście kwestia zwrotu kosztów powinna być uregulowania w stosownej umowie. Jednak jej brak - w świetle powyższych rozważań - nie mógł usprawiedliwiać przedwczesnego (i niezgodnego z treścią art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy) generalnego stanowiska organu o braku normatywnych podstaw do refundacji kosztów. Nie wolno bowiem pomijać, że prawo do zwrotu kosztów wynika z przepisu ustawy, a następnie konkretyzuje się poprzez zawarcie umowy. W konkluzji uznać należy, że złożenie wniosku w dniu [...] stycznia 2020 r. nie mogło stanowić przeszkody do przyznania zwrotu kosztów poniesionych przez skarżącą w roku szkolnym 2018/2019. Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.